Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления

При осуществлении любых мероприятий по обеспеченью экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления необходимо учитывать исторический опыт, который заключается в том, что в системе государственных учреждений память о загрязнениях стирается за несколько десятилетий. Изменяются законы и нормы, эволюционирует оценка риска влияния определенных материалов и сочетаний материалов на здоровье человека. В официальных оценках за последние несколько десятилетий все чаще делается вывод о том, что опасность воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду на самом деле выше, чем предполагалось ранее. Стандарты охраны окружающей среды стали более строгими, возросла общественная поддержка мероприятий по охране окружающей среды.

Актуальность настоящего исследования определяется потенциально высокой опасностью отходов производства и потребления для окружающей среды и человека, нерешенностью ряда правовых проблем в этой области, в частности, в обеспечении экологической безопасности при обращении отходами производства и потребления.

Принимаемые нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию, транспортировке, переработке и утилизации отходов производства и потребления, образуют новую отрасль российского законодательства – природоохранного законодательства. Формируемая отрасль законодательства регулирует весь сложный комплекс отношений по поводу обращения с отходами производства и потребления, в котором должны быть отражены и экологические аспекты. В настоящее время в экологическом праве не достигнут должный уровень охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления с учетом всей специфики и особенностей данной деятельности.

Таким образом, научное исследование правового регулирования обращения с отходами производства и потребления и выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере является актуальным.

Объектом исследования являются отношения в области обращения с отходами производства и потребления.

Предметом исследования является система нормативных правовых актов об отходах производства и потребления, законодательство об охране окружающей среды, гражданское, административное, уголовное законодательство, зарубежные нормативные акты, организационно-правовая система реализации политики государства в области обращения с отходами, а также выводы, изложенные в юридической и иной специальной литературе по указанной проблематике.

Целью аттестационной работы является изучение предмета, выявление существующих в данной области эколого-правовых проблем, выработка предложений по их решению.

Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:

– изучение и анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области обращения с отходами производства и потребления;

– анализ правовой терминологии, используемой в регулировании отношений по обращению с отходами и экологической безопасности;

– выявление особенностей правового режима обращения с отходами;

– изучение и анализ законодательства зарубежных стран в сфере регулирования отношений по обращению с отходами;

– рассмотрение и анализ судебной практики РФ в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Теоретические основы исследования. В аттестационной работе использованы научные труды М.М. Бринчука, Л.А. Тихомировой, Н.А. Гейт, А.Н. Лебедевой, О.Л. Лаврик, Кичигина Н.В, Фаюстова А.А. и др.

Нормативную основу исследования составляют международные правовые акты, законодательство РФ и зарубежных стран.

Эмпирическую базу исследования составляют Постановление Президиума высшего Арбитражного суда РФ, Решения Арбитражных судов РФ.

Структура аттестационной работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

1. Общая характеристика законодательства России в сфере обращения с отходами производства и потребления

 

1.1. Понятийный аппарат законодательства об отходах

 

В Российской Федерации принято множество нормативно-правовых документов, регламентирующих обращение с отходами, в том числе по лицензированию деятельности по обращению с опасными отходами, ведению государственного кадастра отходов, определению порядка паспортизации опасных отходов, об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также трансграничного перемещения отходов. Наиболее полный понятийный аппарат содержится только в основном нормативно-правовом акте – Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»2.

Следует напомнить, что данный закон был разработан и принят в 1998 году на основе первого проекта модельного закона «Об отходах производства и потребления», разработанного для государств-участников СНГ. Очевидно, что данный закон морально устарел, содержит неполный и нераскрытый понятийный аппарат. Это было учтено в 2007 году, когда на 29 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был утвержден модельный закон «Об отходах производства и потребления»3. ПО нашему мнению, данный Закон гораздо совершеннее действующего Федерального закона (в частности и в части терминологии), а также учитывает новейшие тенденции международного законодательства в сфере обращения с отходами. Некоторые из специалистов в данной сфере предлагают взять положения указанного Закона за основу для разработки новой редакции ФЗ «Об отходах производства и потребления».4

Следует отметить, что понятийный аппарат данного модельного Закона несколько отличается от терминологии действующего ФЗ «Об отходах производства и потребления» РФ, причем не в худшую сторону. Как и в действующей редакции ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 2 Модельного закона понимает отходы производства и потребления (отходы) как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, причисляя к отходам также утратившие свои потребительские свойства товары (продукцию), которые не могут в дальнейшем использоваться в месте их образования или обнаружения и от которых их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления.

При этом Модельный закон, в отличие от действующего Федерального закона, дифференцирует отходы производства и потребления на отходы производства и отходы потребления.

Отходы производства – остатки сырья, материалов, веществ, полуфабрикатов, изделий и иных продуктов, образовавшихся в процессе производства продукции и (или) выработки энергии или выполнения работ (услуг) и утративших полностью или частично исходные потребительские свойства; образующиеся попутные вещества, не являющиеся целью производства и не находящие по своим характеристикам применения в технологическом процессе, в том числе бракованная продукция; вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых; побочные и попутные продукты; улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод твердые вещества; сельскохозяйственные отходы.

Отходы потребления – все образующиеся в результате потребления и (или) эксплуатации готовой продукции виды отходов, включая твердые бытовые отходы, медицинские и биологические отходы, упаковочные отходы, а также отходы, образующиеся при функционировании культурно-бытовых, учебных учреждений, организаций и предприятий торговли и общественного питания и других предприятий и организаций общественного назначения; остатки веществ, материалов, предметов, изделий, частично или полностью утратившие свои первоначальные потребительские свойства в результате физического или морального износа в процессах потребления и (или) эксплуатации, а также получившие несовместимые с их дальнейшим использованием повреждения в результате нештатных ситуаций.

Несомненным достоинством Модельного закона является также закрепление легальных дефиниций таких понятий как «твердые бытовые отходы» и ряд иных терминов. Твердыми бытовыми отходами признаются отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода.

В понятийном аппарате ФЗ «Об отходах производства и потребления», закрепленном ст. 1 в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»5 (далее - Закон № 309-ФЗ) произошли существенные изменения. В частности, термин «опасные отходы» был заменен на термин «отходы I-IV класса опасности». Это связано с дифференциацией отходов по классам опасности на законодательном уровне и снятием большинства ограничений для оборота отходов V класса опасности (практически неопасных), что и было осуществлено положениями Закона № 309-ФЗ. Данный шаг направлен на снижение административных барьеров для бизнеса, позволяя существенным образом уменьшить объем разрешительной документации, необходимой для реализации деятельности, связанной с обращением с практически неопасными отходами (то есть, отходами V класса опасности).

Несомненным достижением Закона № 309-ФЗ является закрепление классов опасности отходов на законодательном уровне, заменивших характерное для предыдущих редакций ФЗ «Об отходах производства и потребления» деление отходов на «опасные» и «неопасные». Следует отметить, что такое деление отходов до сих пор характерно для многих международных актов и законов зарубежных стран, в том числе США.

Модельный закон «Об отходах производства и потребления» классифицирует отходы на «опасные» и «инертные». Опасными отходами являются отходы, в состав которых входят вещества или компоненты, обладающие одним или несколькими опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, способностью к самовозгоранию, высокой реакционной способностью, канцерогенностью, наличием возбудителей инфекционных заболеваний или другими установленными документально опасными свойствами), и обращение с которыми представляет непосредственную или потенциальную опасность для жизни и здоровья человека и (или) окружающей среды. В свою очередь, инертными отходами согласно положениям ст. 2 Модельного закона признаются отходы, которые не подвергаются существенным физическим, химическим или биологическим преобразованиям в процессе их хранения, транспортирования, переработки и использования на полигонах и которые не оказывают отрицательного воздействия на окружающую среду и здоровье людей.

Законом № 309-ФЗ в содержание понятия «обращение с отходами» была включена деятельность по накоплению отходов, что связано с введением ее законодательного определения и необходимостью ее правовой регламентации. В соответствии с действующей редакцией ФЗ «Об отходах производства и потребления» под «обращением с отходами» теперь понимается деятельность по:

– сбору отходов;

– накоплению отходов;

– использованию отходов;

– обезвреживанию отходов;

– транспортированию отходов;

– размещению отходов (то есть их хранение и захоронение).

Модельный закон «Об отходах производства и потребления» содержит иное, более полное определение данного понятия. Согласно ст. 2 указанного Закона, под обращением с отходами понимается деятельность, связанная с документированными (в том числе стандартизированными, сертифицированными, паспортизованными) организационно-технологическими операциями регулирования работ с отходами, включая предупреждение и минимизацию образования отходов, повторное использование отходов, использование отходов в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов, учет и контроль образования, накопления и размещения отходов, а также их сбор, обезвреживание, переработку, транспортирование, хранение, удаление и трансграничные перемещения, в том числе контроль (надзор) над этими операциями и надзор за местами удаления отходов.

Таким образом, приведенное выше определение, закрепленное Модельным законом, содержит более полный перечень видов деятельности, к которым относятся не упоминаемые в ФЗ «Об отходах производства и потребления» предупреждение и минимизация образования отходов, учет и контроль их образования, накопления и размещения отходов, а также их переработку, хранение, удаление и трансграничные перемещения, в том числе контроль (надзор) над этими операциями и надзор за местами удаления отходов.

Понятие «размещение отходов» в соответствии с ФЗ «Об отходах производства и потребления» включает в себя их хранение и захоронение. Размещение отходов является наиболее традиционным для Российской Федерации способом их удаления. Отчасти это обусловлено соображениями экономической целесообразности, так как данный способ, по мнению специалистов, считается менее затратным по сравнению с иными методами их удаления (сжиганием, переработкой). Однако Модельный закон «Об отходах производства и потребления» содержит более корректное определение данного понятия, понимая под размещением отходов деятельность, связанную с завершением комплекса операций по осуществлению хранения и (или) захоронения отходов.

Деятельность, входящая в содержание понятия «хранение отходов» согласно ФЗ «Об отходах производства и потребления» подразумевает их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. При этом Модельный закон дает иное, более сложное определение данного термина, понимая под хранением отходов режим (вид) существования отходов, заключающийся в их нахождении в определенном месте, в определенных заданных или известных условиях, в течение определенного интервала времени, с целью последующей ликвидации.

Необходимо отметить, что понятийный аппарат Модельного закона содержит ряд терминов, которые в российском законодательстве об отходах отсутствуют, но по признанию специалистов должны быть закреплены в ФЗ «Об отходах производства и потребления». К таковым относится термин «ликвидация отходов», под которым понимается деятельность, связанная с безопасными и ресурсосберегающими процессами использования продукции на последней стадии ее жизненного цикла (при ее превращении в отход) путем утилизации той части отходов, которая может быть использована в качестве вторичных ресурсов, и удаления той части отходов, которая не может быть использована в качестве вторичных ресурсов.

В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» отсутствует понятие «удаление отходов». Модельный закон «Об отходах производства и потребления», в свою очередь, под удалением отходов понимает деятельность по захоронению и (или) уничтожению отходов. При этом понятия определения понятия «уничтожение отходов» нет как в ФЗ «Об отходах производства и потребления», так и в Модельном законе.

Согласно статье 1 закона № 89-ФЗ «захоронение отходов» включает в себя изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Понятие «использование отходов», подразумевает их применение для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. Данное определение полностью отражает широкий спектр возможных направлений деятельности в сфере использования отходов производства и потребления. Следует отметить, что переработка отходов является одним из наиболее перспективных способов их использования, позволяющим не только снизить объемы уже накопленных отходов, но и уменьшить количество вновь образованных.

Однако одной из существенных проблем применения данного способа использования отходов в Российской Федерации является отсутствие правовых норм, регулирующих отношения в сфере переработке и вторичного использования отходов. Так, действующий ФЗ «Об отходах производства и потребления» практически не содержит соответствующих положений. Между тем, для наиболее эффективного регулирования указанных отношений, в законодательстве должно содержаться не только необходимые понятия, но и закреплены меры экономического стимулирования деятельности по переработке отходов.

В отличие от Федерального закона РФ, Модельный закон «Об отходах производства и потребления» содержит определение данного понятия, в соответствии с которым переработкой отходов является деятельность, связанная с выполнением технологических процессов физико-химического и биологического преобразования отходов, включая обезвреживание, с целью их ликвидации, безопасной для окружающей среды.

Недостатком действующего ФЗ «Об отходах производства и потребления» является отсутствие в его понятийном аппарате термина «утилизация отходов», тогда как такой вид деятельности упоминается в нем достаточно часто. Между тем, такое понятие содержится в Модельном законе «Об отходах производства и потребления». В соответствии с определением, закрепленным ст. 2 данного Модельного закона, утилизация отходов – это деятельность, связанная с использованием отходов в качестве вторичных ресурсов.

При этом понятие «вторичные ресурсы» также отсутствует в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления», что создает определенные проблемы для полноценного вовлечения переработанных отходов во вторичный оборот и дальнейшего их использования. В свою очередь, определение данного понятия есть в том же самом Модельном законе. Согласно его положениям, вторичные ресурсы – это отходы производства и потребления, которые потенциально или актуально пригодны для использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и (или) энергии.

Понятие «обезвреживание отходов» согласно положениям ФЗ «Об отходах производства и потребления» подразумевает их обработку, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду. Совокупность указанных мер позволяет обеспечить экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность для людей, как в местах размещения отходов, так и в местах их образования.

Исходя из положений ФЗ «Об отходах производства и потребления», объектом размещения отходов является всегда только специально оборудованное сооружение, предназначенное для экологически и санитарно-эпидемиологически безопасного хранения или захоронения отходов. Данное определение указывает на виды объектов размещения отходов, к которым относятся полигоны, шламохранилища, хвостохранилища, отвалы горных пород и др. Вместе с тем, положения ФЗ «Об отходах производства и потребления» не раскрывают их содержание и не дифференцируют их по своим признакам.

Временные методические рекомендации по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации, утв. письмом Минприроды России от 11 июля 1995 г. № 01-11/29-20026 закрепляют определения таких понятий как «полигон по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов», «шламонакопители, хвостохранилища», «отвалы, терриконы, шлакозолоотвалы», «котлованы, карьеры, выработанные шахты, штольни, подземные полости, поглощающие колодцы, скважины», «могильник отходов».

Под полигонами по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов понимаются сооружения для размещения промышленных и бытовых отходов, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами. Шламонакопители и хвостохранилища – это сооружения для размещения хвостов обогащения полезных ископаемых, осадков сточных вод, шламов, шлаков, зол, илов и т.п., жидких, пастообразных или твердых отходов, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами. Отвалами, терриконами и шлакозолоотвалами признается искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, бытовых отходов. Котлованы, карьеры, выработанные шахты, штольни, подземные полости, поглощающие колодцы, скважины –полости на поверхности или в толще земли, возникшие в результате хозяйственной деятельности или естественным путем. Могильниками отходов признаются сооружения для бессрочного захоронения отходов.

Введение определения понятия «сбор отходов» связано с необходимостью законодательного регулирования деятельности, связанной с приемом от населения или хозяйствующих субъектов отходов различного рода в целях их безопасной утилизации или извлечения из них полезных компонентов, переработки либо дальнейшего их использования в иных целях. Данное понятие неоднократно упоминается в положениях отдельных статей Федерального закона «Об отходах производства и потребления», в частности, как одно из основных направлений деятельности, входящих в содержание понятия «обращение с отходами» (ст. 1).

В соответствии с определением данного понятия, введенным Законом № 309-ФЗ, под сбором отходов понимается их прием или поступление от физических и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Закрепление содержания данного понятия на законодательном уровне должно способствовать развитию индустрии сбора и переработки отходов, что не может не сказаться позитивным образом на состоянии окружающей среды.

Терминология законодательства об отходах была дополнена также определением понятия «транспортирование отходов», под которым понимается их перемещение с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах. Появление данного понятия обусловлено необходимостью законодательного регулирования деятельности, связанной с перевозкой отходов, которая не входит в содержание понятия «трансграничное перемещение отходов», закрепленное ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Введение понятия «накопление отходов» было связано с необходимостью разграничения правовой квалификации деятельности, связанной с временным складированием отходов вне специально оборудованных объектов размещения и деятельности, связанной с их хранением и захоронением, традиционно включаемым в содержание понятия «размещение отходов».

Как показывает правоприменительная практика, любая хозяйственная деятельность, включая жизнедеятельность человека, связана с образованием отходов производства и потребления, которые могут быть отнесены к опасным, исходя из буквального толкования данного понятия, которое было закреплено ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» (и было исключено из положений Законом № 309-ФЗ).

Представляется, что законодательное закрепление содержания данного понятия позволит избежать его двусмысленного толкования и связанной с этим путаницы в правоприменительной практике, а также возможных злоупотреблений со стороны уполномоченных органов, связанных с некорректным применением ими правовых норм и неверной квалификации деяний при применении мер юридической ответственности.

Под накоплением отходов понимается временное их складирование (на срок не более чем 6 месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Детальный анализ содержания данного понятия позволяет судить о необходимости соблюдения ряда экологических и санитарных требований при обустройстве мест временного накопления отходов. Возникает вполне закономерный вопрос о разнице в объеме указанных требований, предъявляемых к объектам размещения отходов и местам их временного накопления. Если в отношении первых существует целая система требований, включающая нормы СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», утвержденные приказом Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. № 807, то в отношении мест временного накопления отходов таких требований, помимо закрепленных указанным СанПиН, практически нет.

В заключение данного анализа хочется добавить, что качественно составленный понятийный аппарат сможет решить множество проблем правоприменения ФЗ «Об отходах производства и потребления», например, изменения понятийного аппарата, введенные Законом № 309-ФЗ, решили проблему лицензирования деятельности обращения с отходами. Стоит также отметить, что понятийный аппарат Федерального закона «Об отходах производства и потребления» состоит всего из 17 понятий, для сравнения аналогичные нормативные акты зарубежных стран состоят из куда более развернутого понятийного аппарата, от 26 понятий (Республика Польша) до 40 и более понятий (нормативно-правовые акты США и Норвегии). Расширенный понятийный аппарат в этих странах почти исключил проблему неправильного толкования специфичных понятий деятельности по обращению с отходами контрольно-надзорными органами, судами и самими хозяйствующими субъектами.

 

1.2. Состояние нормативно-правовой основы деятельности в области обращения с отходами

 

Законодательство в области обращения с отходами в Российской Федерации включает международные правовые договоры, участником которых является Российская Федерация, ряд специализированных федеральных законов, федеральные законы, содержащие правовые нормы в области обращения с отходами, специализированные законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты Правительства РФ. К ним, в частности, относятся:

– Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением»8;

– Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

– Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»9;

– Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»10;

– Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»11;

– Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»12;

– постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 670 «О первоочередных мерах по выполнению Федерального закона "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением»13;

– постановление Правительства РФ от 17 июля 2003 г. № 442
«О трансграничном перемещении отходов»14;

– постановление Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. № 155 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов»15;

– постановление Правительства РФ от 26 августа 2006 г. № 524 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности»16;

– постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»17;

– постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов»18 и другие нормативно-правовые акты.

Проведя небольшой анализ данных документов, хочется отметить, что нормативно-правовая база явно совершенствуется. Изменения в законы, подзаконные акты вносятся достаточно часто и это в основном связано с тяжелой сложившейся ситуаций в области обращения с отходами.

Последние 50 лет рост объемов промышленных и бытовых отходов сегодня значительно превышает возможности национального потенциала их обезвреживания, переработки и захоронения.

Сложившаяся в Российской Федерации ситуация в области обращения с отходами ведет к опасному загрязнению окружающей природной среды и создает реальную угрозу здоровью населения. Суточная норма накопления твердых бытовых отходов за год в благоустроенных жилых зданиях составляет 0,52 кг/чел. или 0,96 м3/чел. при плотности до 0,2 т/м3. Многие крупные и небольшие города России сегодня сталкиваются с проблемой загрязнения объектов окружающей среды как физическими, так и химическими веществами, образующимися при разложении отходов. На территории страны в отвалах, полигонах, хранилищах и организованных свалках накоплено около 80 млрд. т твердых отходов производства и потребления различного типа из-за чего из хозяйственного оборота вышли сотни тысяч гектаров земель. Сконцентрированные в отвалах, хранилищах и свалках отходы являются источниками загрязнения поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, почв. Если эти отходы разместить в стандартные контейнеры и выстроить по линии экватора, то они опояшут его более 400 раз19.

По данным Агентства по охране окружающей среды в США в 2006 году образовалось более 251 млн. тонн твердых бытовых отходов, что составляет примерно 2,9 кг на человека в сутки. Кроме этого промышленностью образовано и размещено примерно 7,6 млрд. тонн промышленных отходов. Таким образом, количество образования промышленных и бытовых отходов в пересчете на душу населения США составило 1,19 тонн в год, то есть больше, чем в какой-либо другой стране мира. Однако на рециклинг было направлено всего 26,7 % от общего количества отходов, из которых лишь четвертая часть пошла на компостирование. При этом только 35 штатов представили данные о рециклинге отходов и компостировании органических фракций, в связи с чем, общий показатель для всей территории страны был выведен с помощь экстраполирования. В результате было определено, что на компостирование было направлено 7,5 % от общего количества муниципальных отходов, а на рециклинг – 19,2 %. Образование отходов на территории США год от года увеличивается, что обусловлено, например, тем обстоятельством, что обладая 5 % от общей численности населения нашей планеты, в Соединенных Штатах ежегодно потребляется более 20 % от общего количества сырья и товаров, производимых в мире. Продолжающаяся тенденция делать упор на полигонном захоронении отходов вызывает определенную озабоченность в связи с тем, что сырьевой потенциал отходов используется с весьма малой эффективностью20.

Согласно статистических данных, в ЕС в 2003 было произведено в среднем 3 500 кг отходов (как промышленных, так и бытовых) на 1 жителя. В этот период количество бытовых отходов в Европе в среднем увеличился на 2 % в год, с 204 млн. т (457 кг на одного жителя) до 243 млн. т (534 кг на одного жителя).

В государствах ЕС в 2005 произведено 1,3 миллиарда тонн отходов, включая добывающую промышленность и отходы карьеров. Из этого количества 300 миллионов тонн – твердые бытовые отходы и 40 миллионов тонн – опасные отходы21.

Исходя из сложившейся общемировой ситуации, нельзя не отметить, что правильно разработанная нормативно-правовая база регулирующая деятельность по обращению с отходами является основой для поддержания благоприятной экологической ситуации в государстве.

2. Характеристика отдельных элементов правового механизма регулирования деятельности по обращению с отходами

 

2.1 Паспортизация опасных отходов

 

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I-IV класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности обязаны подтверждать отнесение отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды и иметь паспорт на них.

Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды закреплены в настоящее время приказом МПР России «Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды» от 15 июня 2001 г. № 51122. Данные Критерии предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей природной среды. В соответствии данным приказом МПР России, указанные лица обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды. Класс опасности отходов устанавливается по степени возможного вредного воздействия на окружающую природную среду при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с Критериями. Опасные отходы делятся на пять классов опасности: 1-й класс – чрезвычайно опасные, 2-й класс – высоко опасные, 3-й класс – умеренно опасные, 4-й класс – малоопасные, 5-й класс – практически неопасные для окружающей природной среды.

Приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. № 78523 были утверждены форма паспорта опасного отхода и инструкция по ее заполнению. Согласно указанной Инструкции, паспорт опасного отхода составляется и утверждается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, по согласованию с территориальным органом Ростехнадзора по соответствующему субъекту Российской Федерации. При этом, паспорт опасного отхода составляется:

– на отходы, обладающие опасными свойствами (токсичность, пожароопасность, взрывоопасность, высокая реакционная способность, содержание возбудителей инфекционных болезней);

– на отходы I-IV классов опасности для окружающей природной среды.

Как указано в Инструкции, форма паспорта опасного отхода заполняется отдельно на каждый вид отходов. Код и наименование отхода указываются по Федеральному классификационному каталогу отходов, утв. приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. № 78624. Компонентный состав отхода указывается на основании протокола результатов анализов, выполненных лабораторией, аккредитованной на проведение количественных химических анализов. Для отходов, представленных товарами (продукцией), утратившими свои потребительские свойства, указываются сведения о компонентном составе исходного товара (продукции) согласно техническим условиям и др.

При этом в паспорте опасного отхода указывается наименование технологического процесса, в результате которого образовался отход, или процесса, в результате которого товар (продукция) утратил свои потребительские свойства, с указанием наименования исходного товара (продукции). Свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды, выдаваемое территориальным органом Ростехнадзора собственнику отхода, является источником сведений об опасности отхода для окружающей природной среды. Опасные свойства отхода устанавливаются в соответствии с требованиями Приложения III к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированной Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ, и/или требованиями соответствующих государственных стандартов.

Порядок проведения паспортизации устанавливается Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов».

Что же грозит юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, у которых отсутствуют паспорта на опасные отходы? За несоблюдение требований о составлении паспорта опасного отхода индивидуальные предприниматели и юридические лица могут привлекаться к административной ответственности по ст. 8.2. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ25. При этом не имеет значения, имеются ли у хозяйствующих субъектов утвержденные нормативы образования отходов, лицензии и прочие документы.

По данному вопросу формируется правоприменительная практика. Так, постановлением ФАС Уральского округа от 18 июля 2008 г. № Ф09-4379/08-С1 оставлено в силе решение Арбитражного суда Республики Башкортостан о привлечении к административной ответственности ОАО «Чишминский сахарный завод» за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 8.2. КоАП РФ. Суд установил, что обществом осуществляется производственная деятельность по переработке сахарной свеклы и выработке сахара-песка, в процессе которой образуются опасные отходы 1-4 классов опасности. При этом нормативы образования отходов ответчиком были разработаны в соответствии с действующим законодательством, но был доказан факт отсутствия паспортов на опасные отходы. При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции нашел обоснованным вывод Арбитражного суда Республики Башкортостан о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, выразившегося в том, что не разработаны паспорта на опасные отходы – фильтры масляные отработанные, отходы черных металлов, шпалы железнодорожные пропитанные отработанные, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ.

Из анализа выше перечисленных нормативно-правовых актов и судебной практики, возникает вопрос о необходимости одновременного оформления и выдачи свидетельства о классе опасности отхода и согласования паспорта опасного отхода, так как по сути эти два документа дублируют друг друга, но при этом увеличивается количество документов и времени для их оформления. По нашему мнению, нужно вообще отменить оформление данных документов, ведь данные операции, это огромные дополнительные затраты для хозяйствующих субъектов. Одним из принципов разработки паспортов отходов является подтверждение, что именно с этим отходом мы осуществляем деятельности по обращению, но рассмотрим конкретный случай. Допустим, мы перевозим какой-либо отход, какой бы паспорт не был бы к ним приложен, нельзя без проведения специальных исследований сказать, что тот ли это отход, который указан в паспорте или же другой. Следовательно, разработанный паспорт, на который было потрачено достаточно много времени и не малая сумма денег, ни в чем и ни чем не помогает, поэтому проще и быстрее было бы выписать обычную транспортную накладную.

 

2.2. Нормирование образования и размещения отходов

 

Для снижения воздействия отходов на окружающую среду хозяйствующим субъектам устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Основы нормирования устанавливаются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение». Нормирование, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401, осуществляют территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 октября 2007 г. № 703 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»26 утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Данным документом установлены основные понятия этой деятельности, процедура разработки проектов нормативов образования отходов, условия утверждения лимитов размещения отходов и сроки действия этих лимитов.

Проект нормативов образования отходов и лимитов их размещения должен включать:

– титульный лист, оформленный в соответствии с Приложением 2 «Методических указаний по разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;

– содержание, в котором приводятся наименование и последовательность расположения разделов ПНООЛР с указанием номеров страниц;

– аннотацию;

– общие сведения об индивидуальном предпринимателе или юридическом лице;

– сведения о хозяйственной и иной деятельности, в результате осуществления которой образуются отходы;

– сведения об отходах;

– расчет и обоснование годовых нормативов образования отходов;

– схема операционного движения отходов;

– сведения об использовании и (или) обезвреживании отходов;

– характеристика хранения отходов сроком до 3 лет и обоснование предельного количества накопления отходов;

– характеристика хранения отходов сроком более 3 лет и захоронения отходов;

– мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду;

– планы мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов, обеспечению соблюдения действующих норм и правил в области обращения с отходами, сведения о противоаварийных мероприятиях;

– предложения по лимитам на размещение отходов; список использованной литературы;

– приложения.

К основным методам расчета нормативов образования отходов относятся: расчетно-аналитический, экспериментальный, статический, методы расчета по материально-сырьевому балансу, по удельным отраслевым нормативам, по справочным таблицам.

При разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов их размещения должны учитываться как экологические аспекты (предельно допустимое вредное воздействие на окружающую среду, экологическая обстановка на территории), так и организационно-экономические (экономическая целесообразность формирования транспортной партии для вывоза, сохранность у размещаемых отходов полноценных свойств вторичного сырья, наличие технологий переработки, вместимость объектов размещения).

Критерием предельного накопления отходов на территории предприятия служит содержание специфических для данного отхода вредных веществ в воздухе на уровне 2 м, которое не должно быть выше 30 % от ПДК рабочей зоны. Учитываются также данные мониторинга состояния почв, поверхностных и подземных вод. Допустимость совместного складирования различных отходов определяется санитарно-эпидемиологическими требованиями (СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления»27) и требованиями пожарной безопасности (ППБ-01-0328).

Предприятия должны ежегодно представлять технический отчет о неизменности условий образования отходов и вести статистическое наблюдение по форме 2 – ТП (отходы).

К сожалению, эти принципы фактически ограничиваются декларативными положениями законодательства о том, что хозяйствующие субъекты обязаны внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений.

В случае если хозяйствующий субъект не разрабатывает проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, он может быть привлечен к административной ответственности. В отношении квалификации данного правонарушения сложилась судебная практика.

Согласно решения Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 4 мая 2008 г. № А56-306/2008, было признано незаконным и отменено постановление Ленинградского областного государственного учреждения «Государственная экологическая инспекция Ленинградской области» о привлечении закрытого акционерного общества «Торговый дом «Просвещение» к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По мнению суда, допущенное Обществом нарушение – отсутствие лимитов на размещение отходов производства и потребления ошибочно квалифицировано Инспекцией по статье 8.2 КоАП РФ, поскольку указанная норма предусматривает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при непосредственном обращении с отходами производства и потребления, тогда как статья 8.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение мероприятий (в том числе по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), предшествующих деятельности, в процессе которой образуются отходы.

Анализируя данные нормативные документы регулирующий данный вопрос необходимо отметить следующие плюсы законодательства:

– индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами непроизводственной сферы разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по решению территориального органа Ростехнадзора может осуществляться по упрощенной (декларативной) форме;

– индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

– Приказом Минприроды России от 16 февраля 2010 г. № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)»29 на законодательном уровне закреплен порядок предоставления этой информации.

По нашему мнению следует отменить утверждение нормативов образования отходов органами Ростехнадзора для всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от объема их производства, что значительно уменьшить коррупционные моменты. Нормирование образования отходов должно и меть декларативный характер, но в тоже время, должна увеличиваться ответственность за предоставление ложной информации вплоть до отзыва лицензии на вид деятельности, которым занимается предприятие и отстранением от занимаемой должности виновных должностных лиц.

 

2.3. Лицензирование деятельности по обращению с отходами

 

Применение института лицензирования в сфере обращения с отходами производства и потребления направлено на ограничение доступа к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов лиц, не соответствующих требованиям действующего законодательства. Это связано с необходимостью обеспечения соблюдения целой системы экологических и санитарно-эпидемиологических требований в данной сфере, закрепленных ФЗ «Об отходах производства и потребления», ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и рядом иных законодательных и подзаконных актов.

Так, согласно ч. 1 ст. 22 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания. Данная деятельность должна осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливает, что общие условия и порядок лицензирования деятельности по обращению с отходами регламентирован ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Согласно п. 74 ч. 1 ст. 17 данного закона, лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

Следует отметить, что до введения в действие последней редакции ФЗ «Об отходах производства и потребления», с учетом изменений, внесенных Законом № 309-ФЗ, и соответственно, до закрепления понятий «сбор отходов», «транспортирование отходов» и ряда иных, складывалась ситуация когда возникала обязанность лицензирования видов деятельности в сфере обращения с отходами, содержание которых не определено в законодательстве. Отсутствие легальных дефиниций данных понятий приводило к возникновению спорных ситуаций в правоприменительной практике, в частности, при проведении мероприятий по государственному экологическому контролю.

Вместе с тем, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает и специальные правила лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов применительно к территории ее осуществления.

Так, согласно ст. 18 указанного Федерального закона юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие на территориях двух и более субъектов РФ один и тот же вид хозяйственной или иной деятельности, в случае необходимости получения в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами I-IV класса опасности получает в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами (территориальном Управлении Ростехнадзора), определяемом федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами (центральным аппаратом Ростехнадзора), лицензию на право ее осуществления на территории всех указанных в этой лицензии субъектов РФ.

Данная лицензия подлежит регистрации в территориальных органах федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами (территориальных управлениях Ростехнадзора) по месту осуществления деятельности, которые осуществляют контроль за соблюдением лицензиатом при осуществлении этой деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Согласно постановлению Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»30 и Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности подлежит лицензированию Ростехнадзором и его соответствующими территориальными органами.

Процедура лицензирования деятельности в области обращения с отходами закреплена Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. № 524. В частности данным положением закрепляется перечень лицензионных требований и условий для осуществления указанной деятельности, к которым относятся:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов I-IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I-IV класса опасности, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям;

б) наличие у индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, допущенных к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I-IV класса опасности;

в) проведение лицензиатом - юридическим лицом производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности;

г) наличие у лицензиата паспортов отходов I-IV класса опасности, в отношении которых осуществляется деятельность по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению;

д) наличие у соискателя лицензии в соответствии с ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности;

е) наличие у соискателя лицензии в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе» положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-IV класса опасности, в случае, если соискатель лицензии предполагает использовать такие объекты для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности, за исключением тех объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу настоящего Постановления.

Согласно Положению о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, к грубым нарушениям лицензионных требований и условий относятся:

а) допуск к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности лиц, не имеющих профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I-IV класса опасности;

б) транспортировка отходов I-IV класса опасности без оформленного в установленном порядке паспорта отходов I-IV класса опасности;

в) отсутствие у лицензиата - юридического лица производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении им деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности;

г) нарушение правил (требований) безопасного обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, если это создает угрозу жизни и (или) условия возникновения чрезвычайной ситуации техногенного характера, причинения существенного вреда окружающей среде.

Для получения указанной лицензии ее соискатель представляет в лицензирующий орган следующие документы (если их копии не заверены нотариусом, то они представляются с предъявлением оригинала):

а) заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

б) перечень отходов I-IV класса опасности, с которыми предполагается осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению (с указанием наименования отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов, вида и класса опасности, а также сведений о составе отходов);

в) копия положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-IV класса опасности, в случае, если соискатель лицензии предполагает использовать такие объекты для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности, за исключением тех объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу настоящего Постановления;

г) копии свидетельств (сертификатов) на право работы с отходами I-IV класса опасности, подтверждающих профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности;

д) копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов I-IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I-IV класса опасности, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям;

е) копия санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности.

Лицензирующий орган в течение 45 дней проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в документах, возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, а также проверку соблюдения лицензиатом данных требований и условий при осуществлении лицензируемой деятельности. Лицензия предоставляется на 5 лет, при этом срок ее действия может быть продлен в порядке, предусмотренном для ее переоформления.

Процедура лицензирования указанной деятельности закреплена Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. приказом Ростехнадзора от 10 декабря 2007 г. № 84831.

В соответствии с указанным Административным регламентом, Ростехнадзор и его территориальные органы в ходе исполнения государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в настоящее время – отходов I-IV класса опасности) осуществляет следующие действия в рамках закрепленных Регламентом административных процедур:

– прием документов от соискателя лицензии;

– проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий;

– принятие решения о предоставлении (об отказе в предоставлении) лицензии;

– выдачу документа, подтверждающего наличие лицензии;

– выдачу копий и дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии;

– продление срока действия лицензии;

– переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии;

– приостановление, возобновление, прекращение действия лицензии;

– контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

– ведение реестра лицензий;

– предоставление в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Необходимо отметить, что длительное время дополнительной гарантией соблюдения экологических требований при обращении с отходами было обязательное проведение государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий. Изменения, внесенные в ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23.05.1995 г. № 174-ФЗ32, ФЗ «Об отходах производства и потребления» и ряд иных законодательных актов Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» исключили из объектов государственной экологической экспертизы как федерального, так и регионального уровня материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (п. 4 ст. 11 и п. 3 ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе»). Следует отметить, что данное изменение значительно упростило и ускорило процедуру получения лицензии.

Согласно ч. 2 ст. 40 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности.

Анализ судебной практики по делам, связанным с привлечением к ответственности за правонарушения в сфере лицензирования отходов, позволяет сделать вывод о том, что субъекты, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, могут быть привлечены к ответственности сразу за совершение трех административных правонарушений: за отсутствие лицензии (ст. 14.1 КоАП), за отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ст. 8.2 КоАП), а также за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП). Появление подобной практики неизбежно, например Решение Арбитражного суда Курской области от 05.10.2007 по делу № А35-3705/07-С9, в соответствии с решением получение лицензии по времени опережает утверждение нормативов образования отходов, а также лимитов на их размещение. При утверждении указанных нормативов и лимитов юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обязан представить заверенную копию лицензии на сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, размещение опасных отходов. Таким образом, разработка нормативов невозможна без получения лицензии. Правовые последствия отсутствия утвержденных нормативов заключаются в том, что все отходы признаются сверхлимитными и оплачиваются субъектом в пятикратном размере. Однако Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 26 февраля 2008 г. № А35-3705/07-С9 было вынесено другое решение, суть дела в том, что в процессе деятельности НОУ ВПО «Р» образуются отходы, проект нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов от 26.07.2006 № 149 согласован Учреждением с органом Ростехнадзора, лимиты на размещение отходов от 20.09.2006 утверждены в установленном законом порядке. Срок действия проекта нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов истек 01.01.2007

В начале 2007 года НОУ ВПО «Р» направило заявку на утверждение лимитов на размещение отходов производства и потребления на 2007 год в Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области. В предоставлении лимитов Управлением было отказано в связи с тем, что у Учреждения отсутствует соответствующая лицензия.

В итоге данным решением суда эти действия признаны незаконными.

Следует также отметить, что при ознакомлении с нормативно-правовыми актами в области лицензирования, у хозяйствующих субъектов может возникнуть мнение, что процедура очень легка и прозрачна, но на самом деле это не так. Кроме документов перечисленных законодателем, требуется еще очень большое количество бумаг, сбор и оформление которых очень трудоемок. Несмотря на отмену государственной экологической экспертизы материалов обоснования деятельности по обращению с отходами, данные материалы часто требует Роспотребнадзор для проведения их экспертизы на соответствие санитарно-гигиеническому законодательству. Также не в полном объеме выполняются требования указанные в п.9 и п.11 Административного регламента, а именно график приема посетителей и размещение информации на сайтах территориального управления.

 

2.4. Плата за размещение отходов

 

Правовое регулирование (стимулирование) включает платность размещения отходов (дифференцированные ставки устанавливают с учетом экологической обстановки на соответствующих территориях на основании базовых нормативов платы за размещение отходов).

Согласно ст. 16 Закона об охране окружающей среды, плата за размещение отходов производства и потребления является разновидностью платы за негативное воздействие. По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2008 г. сумма платежей за размещение отходов в пределах лимитов составила 3811,81 млн. руб. (73,1 % от общей суммы, начисленной за размещение отходов), за сверхлимитное размещение отходов – 1404,99 млн. руб.

Постановлением Правительства от 28 августа 1992 г. № 63233 был утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Порядок содержит основные положения, устанавливающие правила взимания платы исходя из допустимых нормативов и установленных лимитов. Отдельно рассматриваются случаи взимания платы за сверхлимитное размещение отходов, либо при отсутствии у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на их размещение.

Особенности применения этого порядка разъяснены в письме МНС России от 27 января 2003 г. № НА-6-21/115@ «О плате за загрязнение окружающей природной среды»34. В письме указано, что в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О35 вышеназванное постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации.

Конституционный суд РФ определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания. Как до 10 декабря 2002 г., так и после 10 декабря 2002 г. действовал и действует прежний порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, соответствующий указанному в постановлении № 632.

Нормативы платы за размещение отходов производства и потребления утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 34436. Постановлением также установлены коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Письмом МНС России от 25 июля 2003 г. № НА-6-21/826@ «О плате за загрязнение окружающей природной среды» разъяснено, что постановление № 344 действует с 30 июня 2003 г.

В настоящее время нормативное правовое регулирование вопросов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду ведет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Письмом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 февраля 2007 г. № 04-09/170 «По плате за негативное воздействие на окружающую среду»37 даются разъяснения по вопросу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе и касающиеся размещения отходов. Так, юридические лица, предметом деятельности которых является оказание услуг, торговля товарами и иные виды деятельности, негативно воздействующие на окружающую среду (к примеру, через размещение отходов производства и потребления, эксплуатацию автомобиля), должны исполнять обязанности плательщиков в полном объеме.

Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду ставятся на учет в соответствии с приказами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 ноября 2005 № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду»38 по каждому объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду: стационарному и/или передвижному (транспортные средства и др., работающие на бензине, дизельном топливе, керосине, сжиженном (сжатом) нефтяном или природном газе) по месту государственной регистрации передвижного объекта, а при отсутствии такового – по месту регистрации владельца передвижного объекта.

Плательщики по окончании каждого отчетного периода (квартала) обязаны представлять в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду по форме и в порядке, установленном приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 05 апреля 2007 № 20439.

Платежи вносятся юридическими лицами, в том числе и по всем своим филиалам, по месту учета объектов негативного воздействия. Филиал вправе осуществлять на основании доверенности юридического лица уплату обязательных и иных платежей и другие полномочия от имени юридического лица, если указанные полномочия закреплены за ним на основании утвержденных положений, при этом филиал не является самостоятельным плательщиком, не обладая гражданской правоспособностью (ст. 55 ГК РФ40).

Особое внимание в данном письме уделено отходам, образуемым арендаторами. Здесь приоритетным является вопрос определения собственника отходов. Вопрос возникновения права собственности на образованные арендатором отходы специально не регулируется гражданским законодательством. В то же время вопрос собственности на отходы может быть оговорен в договоре аренды между сторонами.

Если такой вопрос не урегулирован в договоре аренды между сторонами, то следует руководствоваться положениями ФЗ «Об отходах производства и потребления», а именно пунктами 1-2 ст. 4. Согласно п. 4 ст. 4 данного закона, в случае, если отходы брошены собственником, или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.

Арендатор вправе самостоятельно исполнять обязанности плательщика и производить расчет платы, прописав такие отношения в договоре аренды либо обратив данные отходы в собственность, или иным способом, предусмотренным действующим законодательством, осуществляя размещение от своего имени и за свой счет. Таким образом, плата может уплачиваться арендодателем, если он обращает отходы в собственность, либо такое условие оговорено в договоре аренды.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. № 557 отдельно установлены сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с данным приказом природопользователи обязаны не позднее 20 числа месяца следующего за каждым календарным кварталом внести плату.

Обратимся к судебной практике по вопросам взимания платежей за размещение отходов. В ФЗ «Об отходах производства и потребления» законодатель дал определение понятию размещение отходов, решив таким способом нависшую с 2004 года проблему лицензирования обращения с отходами. Однако законодатель не учел, что размещение отходов – это не только лицензируемый вид обращения с отходами, но и платный вид негативного воздействия (ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Подтверждая то, что размещение отходов может осуществлять специализированная организация, он поставил под сомнение обязанность собственника отходов вносить платежи за их размещение. Исходя из этого, вполне логичным представляется Постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08. В указанном Постановлении сформулирована «революционная» позиция, согласно которой плату за размещение отходов должна вносить организация, непосредственно осуществляющая размещение отходов.

Президиум ВАС РФ констатирует, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды (среди них указано размещение отходов). Деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Однако ни из материалов дела, ни из оспариваемого постановления управления Ростехнадзора не следует, что общество занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах. Исходя из этого, Президиум ВАС РФ признал незаконным решение территориального органа Ростехнадзора о привлечении организации к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В литературе отмечается, что ранее Президиум ВАС РФ высказывал противоположную позицию по данному вопросу в Постановлении от 9.12.2008 № 8672/0841, однако вряд ли можно говорить о непоследовательности судебного органа, ведь Постановление от 17.03.2009 г. основано на толковании измененного законодательств об отходах.

Отметим, что данное Постановление не только вызвало бурные дебаты в Интернете по так называемому «офисному мусору», оно повлекло вполне предвидимые юридические последствия. Используя его в качестве судебного прецедента, предприниматели требуют пересмотра ранее принятых по аналогичным делам решений. ВАС РФ признает, что у предпринимателей в этом случае имеются основания для пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам42.

Следует признать, что с формальной точки зрения, ВАС РФ прав: коль скоро плата именуется «за размещение отходов», то и обязанность по уплате должна возлагаться на лицо, их размещающее. Однако не следует забывать, что плата за негативное воздействие – лишь один из элементов эколого-правового механизма, она тесно увязана с такими институтами как лимиты на размещение отходов, учет и статистическая отчетность в области обращения отходами, паспортизация отходов. Так, размер платы напрямую зависит от наличия и выполнения организацией лимитов на размещение отходов, класса опасности отходов. Как представляется, назрела необходимость более детальной регламентации в Законе об отходах правового статуса специализированных организаций. Именно к этому подталкивает нас прецедентная деятельность Высшего Арбитражного суда РФ.

3. Опыт правового регулирования зарубежных стран в области обращения с отходами производства и потребления

 

После анализа законодательства РФ, нам стало интересно рассмотреть опыт зарубежных государств в области регулировании деятельности в сфере обращения с отходами. В каждом зарубежном государстве процесс обращения с отходами закреплен нормативно-правовым актом на федеральном уровне. Наиболее интересными на наш взгляд являются:

– Директива Совета ЕС № 1999/31/ЕС «О полигонах захоронения отходов»;

– Директива Совета ЕС № 2000/76/ЕС «О сжигании отходов»;

– Директива Совета ЕС № 94/62/ЕС «Об упаковке отходов»;

– Директива Совета ЕС № 91/689/ЕС «Об опасных отходах»

– Закон Финляндии № 1072/1993 «Об обращении с отходами»;

– Положение Финляндии № 1390/1993 «Об обращении с отходами»;

– Закон США «О сохранении и восстановлении ресурсов»

– Закон США «Об обезвреживании твердых отходов» и другие.

Также стоит отметить, что вопрос правового урегулирования решен и в странах ближнего зарубежья:

– Закон Украины от 5 марта 1998 г. № 187/98-ВР «Об отходах»;

– Закон Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. № 271-З «Об обращении с отходами»;

– Закон Республики Молдова от 9 октября 1997 г. № 1347-XIII «Об отходах производства и потребления»;

– Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 г. № 212-III-ЗРК;

– Закон Кыргызской Республики от 18 октября 2001 г. «Об отходах производства и потребления».

– Закон Республики Узбекистан от 5 апреля 2002 г. № 362-II «Об отходах»;

– Закон Республики Таджикистан от 10 мая 2002 г. № 44 «Об отходах производства и потребления»;

– Закон Азербайджанской Республики от 30 июня 1998 г. № 514-IГ «О производственных и бытовых отходах»

Проведем анализ некоторых из выше перечисленных документов.

Директива № 75/442/ЕЭС от 15 июля 1975 г. об отходах (рамочная директива).

Состоящая всего из 21 статьи директива носит основополагающий характер как для современного законодательства ЕС об отходах, так и для национальных законодательств государств-членов ЕС в этой сфере. В преамбуле рамочной директивы отмечается, что «сущность цели всех положений, касающихся отходов, должна сводиться к защите здоровья людей и окружающей среды от вредного влияния накопления, транспортировки, переработки, хранения и размещения отходов на свалке».

Именно рамочная директива содержит базовую терминологию по отходам, которая используется сейчас в большинстве актов законодательства ЕС об отходах и отличается от российской. Ключевой термин «управление отходами» (management of waste) близок привычному для нас термину «обращение с отходами», но включает еще и контрольные операции.

Сбор отходов – это сбор, сортировка и/или перемешивание отходов с целью последующей транспортировки.

Термин «удаление отходов» в рамочной директиве охватывает 15 операций (кодировка D согласно Приложению II A) и включает по российской терминологии как захоронение, так и обезвреживание отходов.

Европейский термин «утилизация (восстановление) отходов» охватывает 13 видов операций (кодировка R согласно Приложению II В) и близок российскому термину «использование отходов».

Кодировка операций по управлению отходами наряду с обозначением Q для 16 категорий отходов (согласно Приложению I) получила широкое распространение в разной документации, сопровождающей эти операции на разных этапах жизненного цикла.

Кроме терминологии рамочная директива обозначила основополагающие направления деятельности государств-членов ЕС и обязанности государственных органов, производителей и/или владельцев отходов. Заметим, что нормы ФЗ об отходах, принятого спустя более 20 лет после рамочной директивы, в части этих направлений весьма близки этой директиве. Например, по принятию мер стимулирования предотвращения или снижения производства отходов и их вредного воздействия путем:

– разработки чистых технологий с экономным использованием природных ресурсов;

– разработки соответствующих способов удаления после окончательного использования опасных для здоровья веществ, содержащихся в отходах, предназначенных для утилизации;

– утилизации отходов посредством переработки, вторичного использования, восстановления или любого другого процесса, предусматривающего извлечение вторичного сырья или использования отходов в качестве источника энергии. Если выполняется любая из операций, перечисленных в Приложении II А рамочной директивы, необходимо получить у компетентного органа разрешение, имеющее срочный характер (выдается на определенный период), которое может быть пересмотрено (аналог в России – лицензия). В выдаче разрешения может быть отказано, если «предполагаемые методы удаления отходов неприемлемы с точки зрения охраны окружающей среды» (ст. 9).

Директива № 91/689/ЕЭС от 12 декабря 1991 г. об опасных отходах (дополнена Директивой № 94/31/ЕС от 27 июня 1994 г.).

В преамбуле подчеркивается, что «надлежащее управление опасными отходами требует принятия дополнительных, более жестких мер, которые бы учитывали специфику данного вида отходов». Именно эта директива содержит принципиальные нормы, которые были включены в национальное законодательство государств-членов ЕС:

– организация системы идентификации и учета опасных отходов, на каждом полигоне для их размещения (в дальнейшем эта норма была развита в специальной директиве);

– запрет смешивания различных категорий опасных отходов (в том числе опасных отходов с неопасными), а если такое смешение произошло, то необходимо их разделить, что целесообразно с технической и экономической точек зрения (ст. 2);

– установление минимального срока сохранения документов их учета 3 года, по требованию компетентного органа пре доставление документального подтверждения наличия системы управления отходами (ст. 4);

– упаковка и маркировка опасных отходов в процессе сбора, транспортировки и временного хранения в соответствии с существующими международными и европейскими стандартами (ст. 5);

– составление компетентными органами отдельно или в рамках общих планов управления отходами планов по управлению опасными отходами, обеспечение свободного доступа к ним представителей общественности (ст. 6).

Приложения к этой директиве представляют собой в систематизированном виде общеевропейскую законодательную классификацию опасных отходов. В отличие от России, в Европе не используется методология деления отходов на классы опасности. Их в зависимости от свойств составляющих веществ подразделяют на виды:

– виды 1 - 18 (Приложение IA) – отходы, обладающие любыми свойствами отходов из Приложения III;

– виды 19 - 40 (Приложение IB) – отходы, содержащие любые компоненты из Приложения II (всего этих компонентов 51, они обозначаются буквой С) и имеют любые свойства отходов из Приложения III (этих свойств 14, они обозначаются буквой Н, еще их называют Н-критериями).

Например, критерий Н14 «экотоксичные» - субстанции и препараты, которые представляют или могут представлять немедленную или отсроченную опасность минимум для одного элемента окружающей среды.

Директива № 99/31/ЕС от 26 апреля 1999 г. о полигонах захоронения отходов.

По российской терминологии полигоны – это объекты размещения отходов (свалки), требования к которым в самом общем виде представлены в ст. 12 ФЗ об отходах. В Европе, как и в России, требуется получение разрешения для функционирования полигона. В этих целях предусмотрены список сведений, которые требуется приложить к заявке на получение разрешения (ст. 7), условия получения разрешения (ст. 8), минимальные требования к содержанию разрешения (ст. 9), обязанности оператора на стадии эксплуатации полигона в части осуществления контроля и мониторинга, а также обязательного уведомления компетентных органов о любых существенных неблагоприятных воздействиях на окружающую среду (ст. 12).

В Европе полигоны разделены директивой на три класса: для опасных отходов (1-й класс), неопасных (2-й класс) и инертных (3-й класс). У каждого своя специфика. Важно, что в директиве прописаны обязательные части процедуры приема отходов на полигон (ст. 11), которые отсутствуют в законодательстве РФ. В частности это:

– проверка документации на отходы;

– визуальный осмотр отходов «на входе и в месте размещения» с обязательной сверкой содержимого с прилагаемой документацией, представленной владельцем;

– ведение реестра количества и характеристик отходов с указанием их происхождения, даты поставки, идентификации производителя (сборщика в случае муниципальных отходов) и точного места размещения на полигоне (для опасных отходов);

– письменное подтверждение получения каждой принятой до ставки.

В директиве расписано (ст. 5), какие отходы не должны приниматься для захоронения на полигонах (данная процедура в России прописывается в приложении к лицензии на деятельность по обращению с отходами). Запрещено смешивание отходов с целью выполнения критериев приема (п. 4).

В отличие от ФЗ об отходах в ст. 13 директивы содержатся весьма жесткие требования к процедуре закрытия и рекультивации. Так, полигон по захоронению отходов может рассматриваться как закрытый только после того, как компетентным органом выполнен заключительный осмотр на местности (п. 1B). После закрытия полигона (прекращения приема) оператор несет ответственность за его обслуживание, осуществление контроля и мониторинга «так долго, как может быть потребовано уполномоченными органами, принимая во внимание время, в течение которого полигон может представлять опасность» (п. 1C).

Решение Европейской комиссии № 2000/532/ЕС от 3 мая 2000 г. об утверждении Европейского каталога отходов (European Waste Catalogue – EWC).

Этот каталог государства-члены ЕС начали применять с 1.01.2002 г. В нем используются следующие коды:

– шестизначный - для наименования отходов;

– четырехзначный - для обозначения группы отходов;

– двухзначный - для так называемых заглавий (глав) списка.

Для идентификации отходов в списке необходимо:

идентифицировать источник, образующий отходы, в главах 1 - 12 или 17 - 20, и идентифицировать соответствующий шестизначный код отхода (исключая коды, заканчивающиеся цифрами 99 из этих глав);

– если никакой соответствующий код отхода не может быть найден в указанных главах, рассмотрению подлежат главы 13 - 15;

– если ни один из этих кодов отходов не применим, они должны быть идентифицированы согласно гл. 16;

– если отходы не могут быть найдены и в гл. 16 (не иначе указанные отходы), должен использоваться код 99 в секции списка, соответствующей виду деятельности, идентифицированной в первом пункте.

Глав (заглавий) списка всего 20, они имеют двухзначную кодировку:

– 01 - отходы, получаемые в результате извлечения, добычи руды, физической и химической обработки минерального сырья;

– 07 - отходы от органических химических процессов.

Пример. Гл. 10 «Неорганические отходы от термальных процессов» (двухзначный код) содержит подгруппу 10 02 «Отходы черной металлургии» (четырехзначный код), в которую включены такие отходы с шестизначным кодом, как 10 02 01 «Отходы от обработки шлака», 10 02 02 «Необработанные шлаки».

Регламент ЕЭС № 259/93 от 1 февраля 1993 г. о надзоре и контроле перевозки отходов в пределах, при ввозе и вывозе из Европейского Сообщества.

В России наиболее известны приложения к регламенту, представляющие собой списки неопасных и опасных отходов, созданные на основе перечней, разработанных международной Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (Organisation for Economic Cooperation and Development – OECD). Списки представляют собой классификацию отходов, в том числе опасных, в целях их трансграничного перемещения.

Приложение II содержит так называемый зеленый список отходов, в который включены неопасные отходы. Они имеют обозначение G (от англ. green – зеленый) и разбиты на 15 групп (обозначены буквами от А до О), внутри которых отходы имеют соответствующую цифровую нумерацию.

Приложение III – желтый (или янтарный) список отходов, в который включены опасные отходы. Они имеют обозначение А (от англ. amber – желтый или янтарный) и разбиты на 4 группы (А, В, С, D), внутри которых отходы имеют соответствующую цифровую нумерацию.

Приложение IV – красный список отходов, который также включает опасные отходы. Они имеют обозначение R (от англ. red – красный) и разбиты на 3 группы (А, В, С), внутри которых отходы имеют соответствующую цифровую нумерацию.

Директива Совета № 75/439/ЕЭС от 16 июня 1975 г. об использованных (отработанных) маслах (изменена Директивой № 91/692/ЕЭС).

Принятая более 30 лет назад директива призвана обеспечить безопасный сбор, переработку, хранение и уничтожение использованных масел (cт. 1). Она призывает государства-члены ЕС отдавать приоритет переработке и вторичному использованию отработанных масел, если технические, экономические и организационные факторы позволяют это сделать (cт. 3(1)). Такая мягкая формулировка привела к тому, что на практике большинство отходов сжигается, а повторное использование остается на втором месте. Однако при этом директивой запрещен сброс масел в воду и дренажные системы, также введено обязательное получение разрешения на осуществление деятельности по сбору, переработке и уничтожению этого вида отходов.

В России же специальные требования к такой категории опасных для окружающей среды отходов, сформулированные на законодательном уровне, практически отсутствуют, хотя в разных подзаконных актах все же отражены.43

Основным нормативно-правовым актом Республики Польши, регулирующим обращение с отходами производства и потребления, является Закон Республики Польша «Об отходах» от 27 апреля 2001 г.

Проведем небольшой анализ данного нормативно-правового акта. Польские специалисты единодушно считают, что принятие Закона «Об отходах», символизирует собой важный этап развития польского экологического права44. Причинами принятия Закона была не только острая потребность регулирования деятельности по обращению с отходами, законодательного определения прав и обязанностей участвующих в ней субъектов, но и необходимость коренного обновления законодательства, в частности Закона «Об отходах» 1997 г., в том числе и в целях гармонизации с правом Европейского союза и отражения изменившейся ситуации на рынке отходов. Эколого-правовыми аргументами для обновления законодательства послужили существенные различия в определении основных понятий, а именно «отходы», «коммунальные отходы»; полное отсутствие критериев признания отходов опасными; противоречие в понимании терминов «использование», «ликвидация», «обеззараживание» и т.п. В отличие от ранее действовавшего законодательства Закон 2001 г. более четко определяет основные понятия, включает ряд норм о планах управления отходами, о принципах управления отходами, содержащими опасные вещества, о функционировании предприятий по сжиганию отходов и т.д. В совокупности с законодательством об упаковках и отходах от упаковок анализируемый Закон создает базу для обеспечения правопорядка в сфере обращения с различными разновидностями отходов производства и потребления.

Данный закон состоит из десяти разделов. Первый из них, как это принято и в российском праве, посвящен общим предписаниям. Также в первом разделе содержатся определения двадцати шести терминов, в том числе «эмиссия», «воздействие на окружающую среду», «продукт», «вещество», «стоки», «величина» и «стандарт эмиссии», «использование вещества», «загрязнение» и т.д., а также формулируются основные принципы – комплексной охраны, превенции, предосторожности, «загрязнитель платит», интеграции права и политики (ст. 5 - 8).

В соответствии со ст. 3 отходы – это любое вещество или предмет, отнесенный к одной из категорий, указанных в приложении № 1, от которых владелец избавляется, намеревается избавиться либо обязан от них избавиться. Во второй части статьи, с отсылкой к приложениям № 2 и № 3, устанавливается общий перечень опасных отходов, а в части 3 статьи, разъясняются термины «обращение с отходами», «коммунальные сточные осадки», «коммунальные отходы», «складирование отходов», а также понятия медицинских, ветеринарных, нейтральных отходов, отходов, подверженных биодеградации, обезвреживания отходов, хранилища отходов, их сбора и т.п.

Польский законодатель делит отходы на шестнадцать категорий. Первая – это отходы производства и потребления, не указанные в остальных пятнадцати категориях, в которые входят: продукты, не соответствующие требованиям качества; продукты, сроки пользования которыми истекли; вещества или предметы, которые были разлиты, рассыпаны, уничтожены, либо такие, которые были подвергнуты иному воздействию, в том числе загрязнены в результате происшествия/аварии или возникли в результате спасательной акции; вещества или предметы, загрязненные или захламленные в результате плановых действий (например, остатки чистящих материалов, отходы от упаковок, тара и т.п.); предметы либо их части, непригодные для использования (например, использованные батареи или катализаторы и т.п.); вещества, которые не выполняют надлежащим образом свои функции (например, загрязненные кислоты, растворители и т.п.); остатки, образующиеся в результате осуществления производственных процессов; остатки процессов устранения загрязнений (например, осадки стоков, шламы, пыль из фильтров, сами использованные фильтры и т.п.); остатки от обработки металлов и других веществ; остатки добычи или переработки сырья, в частности в горнодобывающей промышленности; поддельные или фальсифицированные вещества или предметы (например, масла, загрязненные полихлорвинилами, и т.п.); все вещества или предметы, использование которых запрещено правом (например, полихлорвинилы, асбест и т.п.). Отметим, что это чрезвычайно важная категория отходов, к сожалению, не выделяемая пока в российском законодательстве; вещества либо предметы, владелец которых не находит им дальнейшего применения (например, сельскохозяйственные отходы, бытовые отходы, отходы, возникающие в торговых точках, магазинах и т.п.); загрязненные вещества, возникающие в ходе рекультивации почв и недр; любые вещества или предметы, которые не обозначены в иных категориях (например, образующиеся в результате деятельности услуг, ремонта).

Особое внимание в законе уделяется толкованию понятия опасных отходов. В их число включены разделенные на две группы 40 категорий опасных отходов (список А и список Б) отходы, характеризующиеся любым свойством или содержащие любое вещество из указанных в этих списках.

Особый интерес представляют нормы Закона, регулирующие понятие и обращение с медицинскими отходами и отходами, подлежащими биодеградации, поскольку в российском праве соответствующие вопросы практически не рассматриваются. В отношении этих отходов польский законодатель предусмотрел специальное условие. Медицинскими отходами являются те, которые возникают в связи с деятельностью лечебных учреждений, проведением научных исследований, оказанием медицинских услуг как юридическими, так и физическими лицами, образовательных медицинских учреждений. Это отходы, образуемые в процессе специфической производственной, состоящей в медицинском обслуживании людей, деятельности, а именно в деятельности лечебных и профилактических учреждений, т.е. органов здравоохранения, при оказании терапевтических, диагностических, лечебных, хирургических и иных процедур. Иные отходы, не связанные с осуществлением перечисленных видов деятельности, польским законодателем не включаются в категорию медицинских, например, те, которые возникают в общедоступных аптеках и представляют специальный вид отходов; если по своему статусу аптека принадлежит больнице, клинике или иному медицинскому учреждению, то образуемые отходы относятся к числу медицинских (ст. 85 - 86).

В ст. 42 Закона установлен запрет переработки определенных видов медицинских (а также ветеринарных) отходов. В отношении отходов, подлежащих биодеградации, установлено требование отдельного их сбора. Они могут быть включены в процесс органического рециклинга. Здесь следует учитывать то обстоятельство, что отходы указанных видов могут образовываться в ходе самой разнообразной производственной деятельности, и пренебрежение к вопросам правового регулирования обращения с ними способно существенно снизить общую эффективность правовой регламентации обращения с отходами производственной деятельности.

Раздел второй Закона регулирует принципы управления отходами. Содержащиеся в нем нормы предназначены как для владельцев отходов, так и для органов, осуществляющих надзор за их деятельностью.

В третьем разделе Закона об отходах регулируется содержание, порядок подготовки, принятия и реализации планов управления отходами. В ст. 14 говорится, что для достижения целей экологической политики государства и реализации принципов, а также создания в стране интегрированной и достаточной сети объектов и оборудования по переработке и обезвреживанию отходов, отвечающих требованиям правил охраны окружающей среды, принимаются планы управления отходами. Такие планы содержат описание актуального состояния в области обращения с отходами, прогнозы возможных здесь изменений, действия и меры по улучшению ситуации, перечень финансовых инструментов, а также предусматривают осуществление мониторинга и оценки степени реализации поставленных целей. Надо сказать, что правовая регламентация планирования управления отходами, основываясь на требованиях европейских директив, учитывает и традиции польского законодательства в этой сфере.

Четвертый раздел носит название «Обязанности владельцев отходов». Состоят они в основном в получении согласия органа администрации на осуществление определенной деятельности, а также в информационных обязанностях и др. В ст. 24 указывается, что информация об образующихся отходах и способах управления ими направляется соответствующему органу за два месяца до начала деятельности, в результате которой возникают такие отходы, либо об изменении деятельности, которое влияет на вид или количество образуемых отходов, либо на способ управления ими.

В 5 разделе регулируются основные принципы управления некоторыми, в первую очередь опасными, видами отходов. Ст. 38 запрещает переработку полихлорвиниловых отходов. Полихлорвинил (ПХВ) должен быть уничтожен путем сжигания на специальных объектах сжигания опасных отходов; при этом установлен запрет сжигания ПХВ на кораблях. Отходы, которые содержат ПХВ, все же могут быть переработаны или обезврежены, но только после извлечения из них ПХВ и с соблюдением ряда дополнительных условий. В последующих статьях данного раздела устанавливаются специальные требования к переработке отходов масел, запрет затопления отходов на дне моря и некоторые другие требования.

Также устанавливаются особые обязанности производителя в отношении некоторых видов образующихся в процессе производственной деятельности отходов, например образующихся в процессе использования двуокиси титана: в частности, устанавливаются информационные обязанности о предоставлении данных, касающихся физических свойств отходов с указанием их формы (твердая, шлам, жидкая, газообразная), химических, биохимических и биологических параметров; токсичности, устойчивости; данных о географическом расположении места хранения отходов вместе с характеристикой прилегающего района; сведений о средствах предосторожности при обращении с отходами и многое другое.

Раздел 6 посвящен термической переработке отходов. Такая переработка возможна только на объектах сжигания опасных, коммунальных и некоторых иных отходов. Руководитель объекта сжигания опасных отходов, перед тем как принять их на термическую переработку, обязан ознакомиться с описанием отходов, представляемым ему владельцем отходов. В данном описании указаны сведения о физическом и химическом составе отходов, их свойствах, о веществах, с которыми эти отходы не могут быть соединены в целях совместной термической переработки, о количестве отходов и т.д. В отличие от этого руководитель объекта сжигания коммунальных и иных отходов обязуется получить от их владельца информацию о количестве отходов и свидетельство соответствия по карте передачи отходов. При этом польский законодатель установил особые требования к руководителю объекта по сжиганию опасных отходов: им может быть только лицо, получившее свидетельство квалификации в области управления отходами, которое выдается воеводой после сдачи заинтересованным субъектом экзамена на положительную оценку. Чтобы получить право сдавать экзамен, лицо должно представить копию диплома или свидетельство, подтверждающее наличие соответствующего образования, или свидетельство о профессиональной практике.

Значение таких этапов обращения с отходами, как складирование и хранение их, привело к тому, что польский законодатель принял решение о выделении специального раздела – седьмого, регулирующего соответствующие правила. При этом велика роль смежного законодательства, например, размещение и строительство пунктов хранения отходов регулируется нормами инвестиционного и градостроительного законодательства. Здесь требуется получение предварительного решения, а также прохождение процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Новеллой Закона является введение требования о получении специального решения, утверждающего инструкцию по эксплуатации хранилища (ст. 353). Кроме того, при эксплуатации и ликвидации хранилища учитываются нормы, регулирующие охрану поверхности земли. Наконец, при складировании отходов используются финансово-правовые средства охраны окружающей среды, то есть платы, повышенные платы и административные денежные штрафы. Эти способы в самой значительной степени стимулируют правомерное поведение субъектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, не исключая при этом возможности применения классических инструментов юридической ответственности – уголовной, гражданской, административной (ст. 354). Законодательно определен порядок определения стоимости принятия отходов на хранение. Она должна учитывать расходы на строительство, эксплуатацию, ликвидацию, рекультивацию, наблюдение и надзор за хранилищем отходов (ст. 61).

В разделе 8 регулируется международный оборот отходов, то есть ввоз, вывоз и транзит их через польскую территорию. В ст. 65 установлен общий запрет ввоза из-за рубежа опасных отходов, хотя по решению главного инспектора охраны окружающей среды при соблюдении ряда условий такие отходы в отдельных случаях все же могут ввозиться.

Традиционно для польского законодательства в заключительных разделах устанавливаются запреты и санкции и переходные положения. В разделе 9 Закона регулируется уголовная и административная ответственность за нарушение его норм. Здесь установлен один-единственный состав экологического преступления: по ст. 69 «тот, кто вопреки предписаниям вывозит за границу опасные отходы, наказывается лишением свободы от трех месяцев до пяти лет».

В заключение нужно отметить, что и сами по себе содержащиеся в анализируемом Законе доктринальные толкования многих понятий и разъяснения правовых порядков и требований представляют существенный интерес для науки и практики экологического права в России. Закон действительно хорош с точки зрения его содержания, оформления и языка.

Основным нормативно-правовым актом Норвегии, регулирующим обращение с отходами, является «Положение по обращению с отходами», которое введено в действие Министерством охраны окружающей среды 2 мая 2005 в соответствии со статьями 31, 33, 49, 52а, 63 и 81 закона № 6 от 13 марта 1981 года «Об отходах и защите от загрязнения».

Проведем небольшой анализ данного нормативно-правового акта. Данное Положение состоит из семнадцати глав. Почти все главы данного положения, имеет следующую структуру:

1. Цель

2. Сфера применения

3. Определения

4. Обязанности

5. Права

6. Контроль.

Исходя из анализа данного положения, следует, что управление отходами в Норвегии регулируется различными способами. Существует регулятивное взаимодействие между центральным и местными уровнями. Центральные государственные органы управления создают общую базу, оставляя муниципалитетам и производственной сфере относительную свободу действий при создании «местных» технологий сбора и обработки отходов. Государственные органы используют ряд инструментов (например, законодательные акты, налоги, экономические стимулы), направленные на стимулирование деятельности муниципалитетов, бизнес-сообществ и промышленных предприятий к осуществлению деятельности в области обращения с отходами.

Для надлежащего обращения с опасными отходами используются различные меры, включая специальные предписания, инспекции, ревизии, схемы возврата, налоги, предоставление информации, а также системы, разработанные для отдельных отраслей промышленности.

В рамках Положения правительство Норвегии издало предписания, касающиеся опасных отходов. В них определены категории отходов, правила получения разрешений по управлению опасными отходами, обязательства по приему опасных отходов, обязанности муниципалитетов, инспектирование и аудит. Отдельные главы положения регулируют обращение с особыми видами опасных отходов (гл.11) включая:

– аккумуляторы (гл. 3);

– холодильное оборудование, содержащее ХФУ (гл. 2);

– отработавшие нефтепродукты;

– нефтесодержащие воды;

– фотографические химикалии;

– амальгаму;

– полихлорбифенилы;

– бромированные антипирены;

– огнеопасные и взрывоопасные вещества.

А также экспортно-импортные операции, а также связанные с этими отходами аспекты: химические вещества в целом, предостерегающие этикетки и деятельность, направленную на охрану здоровья человека, окружающей среды и соблюдение безопасности на предприятиях («внутренний контроль»).

Для двенадцати наиболее вредных видов опасных отходов (содержащих полихлорбифенилы, ртуть, бромированные антипирены и др., включенные в норвежский список веществ повышенной опасности) осуществляются специальные мероприятия, наиболее важными из которых являются:

– обеспечение информацией всех заинтересованных лиц;

– предотвращение образования вредных отходов;

– усовершенствование принятых схем возврата отходов и рассмотрение необходимости введения новых схем;

– контроль губернатором обращения с опасными отходами, содержащими вещества, включенными в норвежский список наиболее опасных веществ;

– стимулирование выполнения муниципальных программ по обращению с отходами на общенациональной основе;

– улучшение качества мероприятий по охране окружающей среды.

До того как организация начинает деятельность по обращению с опасными отходами, в том числе и сжигание (гл. 10), она должна получить разрешение от компетентных органов, контролирующих загрязнение окружающей среды. Норвежское агентство по контролю над загрязнением окружающей среды выдает разрешения на сбор и обработку опасных отходов. Губернатор провинции выдает разрешения на прием и временное хранение опасных отходов. Эти разрешения детально определяют критерии, которые необходимо соблюдать для обеспечения надлежащего обращения с опасными отходами.

Органы контроля над загрязнениями окружающей среды осуществляют надзор во всей сфере обращения с опасными отходами и налоговые сборы за загрязнение окружающей среды (гл. 12).

При обращении с опасными отходами в отдельных секторах экономики используются различные схемы и налоговые сборы. Одна из схем предусматривает возврат денег в случае, если отработавшие нефтепродукты будут переданы для надлежащей переработки. Другая схема применяется в автомобильной отрасли при возврате свинцовых аккумуляторов, отработанных покрышек или при возврате отработавших изоляционных окон (гл. 14), содержащих полихлорбифенилы.

Образовавшиеся отходы не всегда обрабатываются или размещаются на местном уровне, иногда они экспортируются или даже импортируются. Для этого имеется ряд причин. Например, особый тип технологии обработки существует только в определенных странах или стоимость обработки в одной стране может быть выше, чем в другой. Отходы могут быть также привлекательным вторичным ресурсом, и отрасль по утилизации отходов часто заинтересована в покупке отходов за пределами национальных границ.

Импорт и экспорт отходов открывает более широкие возможности в области обращения с отходами, включая применение оптимальных режимов утилизации отходов и их использования в качестве вторичных ресурсов. Однако реализация подобного решения связана с большими транспортными и энергетическими издержками. При производстве продукции из вторичных ресурсов зачастую образуются «остаточные» отходы, которые при неправильном обращении могут привести к загрязнению окружающей среды.

Импорт и экспорт отходов (гл. 13), подлежащих регистрации, например, отходов, которые могут пересекать национальные границы только при наличии надлежащего разрешения, фиксируются официальной статистикой. Она базируется на годовых отчетах, направляемых в Норвежское агентство по контролю над загрязнениями.

В целях предотвращения загрязнений окружающей среды правительство Норвегии ввело контроль над экспортом и импортом отходов. Следует отметить, что международные правила разрешают государственным органам вводить запрет на импорт или экспорт отходов, которые могут негативно повлиять на окружающую среду.

В Положении отдельно затронут вопрос о трансграничном перемещении отходов, которые подразделяют отходы на разные списки (зеленый, желтый и красный) в зависимости от того, насколько они считаются опасными. Зеленый список включает различные типы неопасных отходов, которые могут перевозиться через государственные границы без специальных разрешений, если они направляются на переработку. В предписаниях также установлены различия между переработкой и конечным размещением (захоронением) отходов.

Органом, осуществляющим надзор, контроль в области обращения с отходами является Норвежское агентство по контролю над загрязнением окружающей среды – это организация, ответственная за выдачу разрешений на импорт и экспорт отходов в Норвегии. Обычно оно запрещает экспорт отходов, если в стране имеется собственное альтернативное решение в области переработки таких отходов. Подлежащие утилизации отходы рассматриваются как вторичные ресурсы. Агентство разрешает экспорт как неопасных, так и опасных отходов для утилизации в других странах.

Норвежское агентство по контролю над загрязнением окружающей среды проводит выборочные проверки на сухопутных границах и в крупных портах для обеспечения гарантии того, что отходы экспортируются и импортируются в соответствии с предписаниями.

Таким образом можно сказать, что основной нормативный документ Норвегии в области регулирования обращения с отходами очень структурно интересный документ, он затрагивает все моменты образования, обращения, переработки отходов, включая даже специфические моменты утилизации холодильного оборудования, батареек и автомобилей, он почти не содержит отсылочных норм, каждая отдельная глава содержит свой понятийный аппарат, что очень удобно использовать даже юридически не грамотному гражданину, минусом можно назвать большой объем данного документа, но это как раз и компенсирует отсутствие отсылочных норм.

Первое федеральное законодательство США о твердых отходах (1965 г.) предусматривало выделение субсидий на исследование соответствующих проблем, а также оказание финансовой помощи муниципалитетам и штатам в осуществлении контроля за отходами. В соответствии с принятыми в 1970 г. поправками к Закону об удалении твердых отходов на штаты возложена обязанность принимать планы, в которых в числе прочего должны предусматриваться ограничения по поводу открытого сжигания и сброса. 50-75 % расходов на создание новых либо усовершенствование старых установок по удалению отходов стали покрываться за счет федеральных фондов. Однако регулятивные полномочия остались за штатами и местными органами. Отметим, что федеральное законодательство о твердых и опасных отходах развивалось параллельно законодательству о загрязнении воздуха и воды.

В 1976 г. конгресс принял Закон о сохранении и восстановлении ресурсов (далее – ЗСВР), определивший комплексную схему вовлечения федеральных, штатных и местных органов в процесс восстановления ресурсов и удаления твердых и опасных отходов. Учитывая необходимость проведения единообразной национальной политики, Закон предусматривает самостоятельные схемы для обычных и опасных отходов.

Обычные отходы. В отношении этих отходов разд. Д Закона устанавливает модель межправительственного сотрудничества, в соответствии с которым федеральное правительство обеспечивает техническую и финансовую помощь штатным и местным органам. Для получения такой помощи штаты обязаны представить на одобрение в Агентство по охране окружающей среды планы по твердым отходам45. В соответствии со ст. 4003 ЗСВР эти планы должны отвечать определенному минимуму требований, включая запрет устраивать открытые свалки, учитывать факторы окружающей среды при удалении твердых отходов. Одновременно они устанавливают необходимые регулятивные полномочия штатов46. Агентство обязано обнародовать постановления, регулирующие оказание помощи в развитии и применении планов штатов, устанавливать критерии, позволяющие определить, какие свалки можно считать открытыми, а какие санитарными. Но основными полномочиями по принятию постановлений, регулирующих сбор и удаление твердых отходов, наделены штатные, местные и региональные агентства. Схема контроля за твердыми отходами, помещенная в разд. Д ЗСВР, напоминает схему Закона о чистом воздухе, который также требует утверждения планов штатов на федеральном уровне, ограничения же выбросов устанавливаются на уровне штата или на местном уровне.

Опасные отходы. Хотя эти отходы составляют лишь 1 % от общего объема отходов, управление ими – одна из наиболее трудных проблем охраны окружающей среды. Опасные отходы – те отходы, которые заносятся Агентством по охране окружающей среды в специальные перечни, поскольку они оказывают официально признанное токсическое, канцерогенное, мутагенное либо тератотенное воздействие на человека и другие живые существа47. Кроме того, отходы могут быть идентифицированы как опасные, если при соответствующих испытаниях они демонстрируют одну из следующих четырех характеристик: воспламеняемость, коррозивность, реактивность и токсичность.

В связи с необходимостью выработки единой национальной политики разд. С ЗСВР предоставляет федеральному правительству преимущественное право по регулированию опасных отходов. Иначе один или несколько штатов могли бы превратиться в «национальную свалку отходов», а производители, отправители и хранители опасных отходов – стать субъектами 50 различных систем регулирования, вырабатываемых штатами. ЗСВР определяет опасные отходы как «твердые отходы или комбинацию твердых отходов, которые из-за их количества, концентрации либо физических, химических или инфекционных характеристик могут: а) вызывать либо существенно способствовать увеличению смертности и серьезных необратимых или хронических обратимых заболеваний; б) представлять существенный реальный или потенциальный вред человеческому здоровью или окружающей среде при ненадлежащем обращении, хранении, транспортировке либо размещении или при иных действиях с отходами»48.

Закон о сохранении и восстановлении ресурсов уполномочил Агентство по охране окружающей среды выработать в течение 18 месяцев после принятия Закона критерии включения опасных отходов в особый перечень и дать их характеристики49. ЗСВР предписал Агентству также выработать постановления, касающиеся производства, транспортировки и размещения опасных отходов. Детальные положения были обнародованы в 1980 г. Их цель – координация при применении соответствующих положений Закона о чистом воздухе, Закона о чистой воде и Закона о безопасной питьевой воде. Постановления направлены на регулирование перевозки опасных отходов от места их производства до места хранения. Предусматривается, что удаление и перевозка опасных отходов должны осуществляться на основе разрешении. Владельцы и операторы свалок обязаны получать от Агентства разрешение, сводить к минимуму загрязнение подземных вод и нанесение иной общественной опасности природной среде50. Должны соблюдаться также положения соответствующих постановлений Агентства о производстве опасных отходов. На основании Закона о чистой воде штаты вправе разрабатывать собственные программы по опасным отходам, которые в целом остаются, однако, предметом постановлений и стандартов, принимаемых Агентством. Закон предусматривает оказание финансовой помощи штатам по осуществлению таких программ.

Закон о сохранении и восстановлении ресурсов первоначально должен исполняться на штатном и местном уровнях соответствующими органами по охране окружающей среды. Кроме того, ст. 7002 ЗСВР предусматривает право любого лица обратиться в суд с гражданским иском по поводу нарушения положений Закона относительно обычных либо опасных отходов против любой стороны, включая федеральные, штатные или местные органы51. Более детально урегулированы в Законе отношения по принуждению к исполнению положений, касающихся контроля за опасными отходами.

Разд. С ЗСВР, предусматривает применение на федеральном уровне, как уголовных, так и гражданско-правовых санкций. В частности, штраф до 50 000 долл. или 2 года тюремного заключения, или оба наказания могут быть наложены на лиц, сознательно транспортирующих опасные отходы на предприятие, не имеющее специального на то разрешения, либо сознательно обрабатывающих, хранящих, размещающих любые опасные отходы без получения федерального или штатного разрешения. Лица, сознательно искажающие, уничтожающие, скрывающие данные, касающиеся опасных отходов, подвергаются штрафу в сумме до 25000 долл. либо лишаются свободы на срок до одного года, либо к ним применяются оба наказания.

Ст. 3008 ЗСВР предусматривает гражданскую ответственность в отношении лиц, не соблюдающих правовые требования об опасных отходах, установленные Агентством по охране окружающей среды или при соответствующих обстоятельствах агентствами по охране окружающей среды штатов. Названные агентства вправе также приостановить либо отменить ранее выданное разрешение.

Проанализировав данный закон, хочется отметить, что ничего совершенно радикального и нового правительство США в нем закрепило. Как и в большинстве зарубежных стран, отдельно в нем уделяется проблема эксплуатации полигонов, отходы разделены на опасные и неопасные (твердые), закреплена разрешительная деятельность на деятельность по обращению с отходами. Отдельно стоит отметить очень большие, по сравнению с РФ штрафы за нарушения законодательство, что в свою очередь, думается, является очень хорошим превентивным механизмом загрязнения окружающей среды.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Проведенное нами исследование позволяет сделать ряд выводов.

Необходимо начать с того, что на протяжении последних практически ста лет вопросы охраны окружающей среды находились в России на обочине внимания государства.

Огромная территория и уникальные запасы природных ресурсов позволяли Советскому союзу, а позже – России не обращать особого внимания на вопросы экологии. Советский союз оставил нам в качестве наследства более двух млрд. т. опасных отходов, устаревшие очистные сооружения, не оборудованные свалки по всей стране.

Одной из причин низкого качества государственного регулирования обращения с отходами производства и потребления является раздробленность функций между целым рядом федеральных органов исполнительной власти. При такой ситуации нужно на законодательном уровне все функции передать одному органу, неважно будет это Росприроднадзор или Ростехнадзор, важным будет то, что все процедуры будут проходить в рамках одной структуры, что должно улучшить качество и эффективность работы в рассматриваемой проблемной области обращения с отходами.

Кроме выше указанной проблемы, можно выделить дополнительно множество проблем, наиболее принципиальными из них являются:

1. Достаточно несовершенный понятийный аппарат законодательных актов регулирующих обращение с отходами.

2. Недостаточно проработанный механизм паспортизации отходов и выдачи свидетельства о классе опасности отхода.

3. Сложная система классификации и деления по классам опасности отходов.

4. Несовершенный механизм нормирования образования отходов.

5. Плата за негативное воздействие минимальна и не стимулирует предприятия к внедрению «зеленых» технологий.

6. Отсутствуют экономические стимулы для перехода предприятий на наилучшие безотходные технологии.

7. Штрафы за нарушения обращения с отходами производства и потребления минимальны.

8. Большое количество административных барьеров ухудшает и так сложный процесс получения разрешительных документов.

Для решения выявленных в процессе данного исследования проблем предлагается провести следующие мероприятия:

1. Разработать новый или внести изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», за основу предлагается взять Модельный закон «Об отходах производства и потребления» утвержденный на 29 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ и законодательство зарубежных стран.

2. Отменить оформление паспортов опасных отходов и свидетельств. Во-первых, их разработка это достаточно существенные дополнительные затраты для хозяйствующих субъектов. Во-вторых, одним из принципов разработки паспортов отходов, является подтверждение, что именно с этим отходом мы осуществляем деятельности по обращению, но рассмотрим конкретный случай, допустим, мы перевозим какой-либо отход, какой бы паспорт не был к ним приложен нельзя без проведения специальных исследований сказать, что тот ли это отход, который указан в паспорте или же другой. Следовательно, разработанный паспорт, на который было потрачено достаточно много времени и большая сумма денег ни в чем и ни чем не помогает, поэтому проще и быстрее было бы выписать обычную транспортную накладную.

3. Упростить систему классификации отходов, за основу нового классификатора, опять же можно взять законодательство других стран, а именно – EUROPEAN WASTE CATALOGUE AND HAZARDOUS WASTE LIST. В случае сохранения старого ФККО, на законодательном уровне закрепить порядок его ведения и систематического пополнения и обновления (не реже 2 раз в год), для пополнения ФККО рекомендовать производителям продукции в декларативной форме предоставлять сведения о компонентном составе продукции, а при изменении состава после использования – о компонентном составе после использования.

4. Отменить утверждение нормативов образования отходов органами Ростехнадзора для всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от объема их производства, что значительно уменьшит коррупционные моменты. Нормирование образования отходов должно и меть декларативный характер, но в тоже время должна увеличиваться ответственность за предоставление ложной информации вплоть до отзыва лицензии на вид деятельности, которым занимается предприятие и отстранением от занимаемой должности виновных лиц.

5. Увеличить плату за размещение отходов I-III класса опасности, уменьшить плату за размещение отходов IV класса опасности. законодательно освободить от уплаты за размещение отходов всех организации, не занимающихся их размещением на специализированных объектах (полигонах, шламохранилищах, хвостохранилищах и др).

6. Ввести налоговые льготы для организаций внедряющих безотходное и малоотходное производство, использующих отходы для выработки электро и теплоэнергии.

7. Увеличить штрафы за нарушения в области обращения с отходами, с учетом градации нарушений: умышленное, неумышленное и по степени нанесенного ущерба окружающей среде.

8. Уменьшить огромное количество различных согласований и заключений в области обращения с отходами путем составления федеральных целевых программ на уровне правительства и проведения комплексных изменений, предложенных в данной аттестационной работе.

Список использованных источников и литературы

 

Нормативно-правовые акты

 

1.1. Российская Федерация. Законы. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с учетом поправок, внесенных законами № 6 ФКЗ и № 7 ФКЗ 30.12.2008 // Российская газета. 2009, № 7.

1.2. Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс часть 1: федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994, № 32. Ст. 3301.

1.3. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002 (часть 1), № 1. Ст. 1.

1.4. Российская Федерация. Законы. О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ // СЗ РФ. 1994, № 31. Ст. 3200.

1.5. Российская Федерация. Законы. Об экологической экспертизе: федеральный закон от 23 мая1995 г № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995, № 48 ст. 4556.

1.6. Российская Федерация. Законы. Об отходах производства и потребления: федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ // СЗ РФ. 1998, № 26. Ст. 3009.

1.7. Российская Федерация. Законы. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999, № 14. Ст. 1650.

1.8. Российская Федерация. Законы. Об охране атмосферного воздуха: федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ // СЗ РФ. 1999, № 18. Ст. 2222.

1.9. Российская Федерация. Законы. О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ // СЗ РФ. 2001, № 33. Ст. 3430.

1.10. Российская Федерация. Законы. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002, № 2. Ст. 133.

1.11. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ // СЗ РФ. 2009, № 1. Ст. 17.

1.12. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия: постановление от 28 августа 1992 г. № 632 // Экономика и жизнь. 1992, № 30.

1.13. Российская Федерация. Правительство. О первоочередных мерах по выполнению Федерального закона «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением»: постановление от 1 июля 1995 г. № 670 // СЗ РФ. 1995, № 28. Ст. 2691.

1.14. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов: постановление от 10 февраля 1997 г. № 155 // СЗ РФ. 1997, № 7. Ст. 862.

1.15. Российская Федерация. Правительство. О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение: постановление от 16 июня 2000 г. № 461 // СЗ РФ. 2000, № 26. Ст. 2772.

1.16. Российская Федерация. Правительство. О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов: постановление от 26 октября 2000 г. № 818 // СЗ РФ. 2000, № 45. Ст. 4476.

1.17. Российская Федерация. Правительство. О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления: постановление от 12 июня 2003 г. № 344 // СЗ РФ. 2003, № 25 ст. 2528.

1.18. Российская Федерация. Правительство. О трансграничном перемещении отходов: постановление от 17 июля 2003 г. № 442 // СЗ РФ. 2003, № 29. Ст. 3012.

1.19. Российская Федерация. Правительство. Об организации лицензирования отдельных видов деятельности: постановление от 26 января 2006 г. № 45 // СЗ РФ. 2006, № 6. Ст. 700.

1.20. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности: постановление от 26 августа 2006 г. № 524 // СЗ РФ. 2006, № 36. Ст. 3832.

1.21. Российская Федерация. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. Временные методические рекомендации по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации: приказ от 11 июля 1995 г. № 01-11/29-2002 // Текст рекомендации официально опубликован не был.

1.22. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов. Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды: приказ от 15 июня 2001 г. № 511 // Природно-ресурсные ведомости. 2001, № 45.

1.23. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов. Об утверждении паспорта опасного отхода: приказ от 2 декабря 2002 г. № 785 // БНА ФОИВ. 2003, № 8.

1.24. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов. Об утверждении федерального классификационного каталога отходов: приказ от 2 декабря 2002 г. № 786 // БНА ФОИВ. 2003, № 4.

1.25. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов и экологии. Об утверждении федерального классификационного каталога отходов: приказ от 16 февраля 2010 г. № 30 // Российская газета. 2010, № 87.

1.26. Российская Федерация. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду: приказ от 24 ноября 2005 г. № 867 // Нормативные Акты для бухгалтера. 2007, № 9.

1.27. Российская Федерация. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду: приказ от 8 июня 2006 г. № 557 // БНА ФОИВ. 2006, № 30.

1.28. Российская Федерация. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду: приказ от 05 апреля 2007 г. № 204 // БНА ФОИВ. 2007, № 31.

1.29. Российская Федерация. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение: приказ от 19 октября 2007 г. № 703 // БНА ФОИВ. 2008, № 15.

1.30. Российская Федерация. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов: приказ от 10 декабря 2007 г. № 848 // БНА ФОИВ. 2008, № 15.

1.31. Европейский союз. Законы. Об использованных (отработанных) маслах: директива от 16 июня 1975 г. № 75/439/ЕЭС [электронный ресурс] // URL: http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/convergence_guide_ru.pdf (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.32. Европейский союз. Законы. Об отходах: рамочная директива от 15 июля 1975 г. № 75/442/ЕЭС [электронный ресурс] // URL: http://www.serti.ru/pages.php?id=497 (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.33. Европейский союз. Законы. Об опасных отходах: директива от 12 декабря 1991 г. № 91/689/ЕЭС [электронный ресурс] // URL: http://www.pravoteka.ru/pst/22/10792.html (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.34. Европейский союз. Законы. О надзоре и контроле перевозки отходов в пределах, при ввозе и вывозе из Европейского Сообщества: регламент от 1 февраля 1993 г. ЕЭС № 259/93 [электронный ресурс] // URL: http://www.unece.org/env/europe/monitoring/Coord/Background.rev.ru.pdf (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.35. Европейский союз. Законы. О полигонах захоронения отходов: директива от 26 апреля 1999 г № 99/31/ЕС [электронный ресурс] // URL: http://www.pravoteka.ru/pst/24/10645.html (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.36. Европейский союз. Законы. Европейский каталог отходов: директива от 3 мая 2000 г № 2000/532/ЕС [электронный ресурс] // URL: http://www.environ.ie/en/Publications/Environment/Waste/WEEE/FileDownLoad,1343,en.pdf (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.37. Республика Польша. Законы. Об отходах: закон от 27 апреля 2001 г. [электронный ресурс] // URL: http://www.pjoes.com/pdf/14.5/703-706.pdf (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.38. Норвегия. Министерство охраны окружающей среды. Положение по обращению с отходами: приказ 2 мая 2005 г. [электронный ресурс] // URL: http://www.klif.no/english/legislation/waste/ (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.39. США. Законы. О твердых отходах: закон от 1965 г. [электронный ресурс] //URL:http://www.eoearth.org/article/Solid_Waste_Disposal_Act_ and_

Resource_Conservation_&_Recovery_Act,_United_States (дата обращения 15.05.2010 г.).

1.40. США. Законы. О сохранении и восстановлении ресурсов: закон от 1976 г. [электронный ресурс] // URL:http://topics.law.cornell.eduwex/environmental

_law /_violations (дата обращения 15.05.2010 г.).

 

Научная и учебная литература

 

2.1. Бринчук, М.М. Экологическое право / М.М. Бринчук // СПС «Гарант Эксперт 2010» (дата обращения 20.04.2010 г.).

2.2. Гарин, В. М. Жукова, Н. Н. Мясников, А. П. Обращение с опасными отходами / В. М. Гарин, Н. Н. Жукова, А. П. Мясников – М.: ТК Велби, 2006. – 219 с.

2.3. Гейт, Н.А. Экологическое право / Н.А. Гейт // СПС «Гарант Эксперт 2010» (дата обращения 20.04.2010 г.).

2.4. Дубовик, О. Л., Фролов, А. Н. Новое законодательство об отходах Республики Польша: Особенности правового регулирования и тенденции применения /О. Л. Дубовик, А. Н. Фролов //Экологическое право. 2007. № 2. с. 33 – 39.

2.5. Кичигин, Н.В., Капков, Б.Б. Плата за размещение отходов: судебные разбирательства // Экология производства. – 2009. – № 9.

2.6. Лебедева, А.Н., Лаврик, О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран / А.Н. Лебедева, О.Л. Лаврик – Новосибирск, – 1992. – 361 с.

2.7. Никольский, К. С. Твердые, промышленные и бытовые органогенные ( C, N, H, O, P, S) отходы. Их свойства и переработка / К. С. Никольский, А. Н. Сачков. – М.– 2004. – 113 с.

2.8. Тихомирова, Л.А. Экологическое право /Л.А. Тихомирова // СПС «Гарант Эксперт 2010» (дата обращения 20.04.2010 г.).

2.9. Фаюстов А.А. Модельный закон как основа для новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления» // Твердые бытовые отходы. 2009. № 6. С. 49-52.

2.10. Хасанов, Д.Г. Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду: проблема соотношения понятий / Д.Г. Хасанов // Экологическое право. – 2008. – № 3.

2.11. Хохлявин, С.А., Епифанова, И.П. Техническое регулирование в сфере обращения с промышленными отходами в России и Европе // Экология и промышленность России. 2005. № 11.

 

Судебная практика

 

3.1. Российская Федерация. Конституционный суд РФ. Определение от 10 декабря 2002 г. № 284-О // СПС Гарант Эксперт 2010 (дата обращения 12.05.2010 г.).

3.2. Российская Федерация. Президиум ВАС РФ. Постановление от 17.03.2009 № 14561/08 // СПС Гарант Эксперт 2010 (дата обращения 12.05.2010 г.).

3.3. Российская Федерация. ФАС Центрального округа. Постановление от 26 февраля 2008 г. № А35-3705/07-С9 // СПС Гарант Эксперт 2010 (дата обращения 7.05.2010 г.).

3.4. Российская Федерация. ФАС Уральского округа. Постановление от 18 июля 2008 г. № Ф09-4379/08-С1 // СПС Гарант Эксперт 2010 (дата обращения 5.05.2010 г.).

3.5. Российская Федерация. Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Постановление от 4 мая 2008 г. № А56-306/2008 // СПС Гарант Эксперт 2010 (дата обращения 7.05.2010 г.).

3.6. Российская Федерация. Арбитражный суд Курской области. Постановление от 05.10.2007 № А35-3705/07-С9// СПС Гарант Эксперт 2010 (дата обращения 7.05.2010 г.).