Крупный ООПТ: для национальных парков рассчитают рекреационную нагрузку
Документ призван устранить законодательный пробел, касающийся отсутствия параметров «емкости» ООПТ, что одновременно ограничивает их законное использование и повышает риски причинения вреда. Эксперты подчеркивают необходимость таких расчетов, однако указывают на недостатки законопроекта в том виде, в котором он сейчас существует. Подробности — в материале «Известий».
Чего хотят законодатели
Председатель комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев рассказал, что законопроект предполагает расчет предельной рекреационной нагрузки для национальных парков и других особо охраняемых природных территорий. Сейчас законопроект принят в первом чтении, но с оговорками — замечания есть, в частности, от правительства. Как сообщили «Известиям» в Госдуме, предварительно планируется вынести законопроект на второе чтение до 21 июня. До 16 июня принимаются замечания по тексту законопроекта.
В пояснительной записке подчеркивается, что одна из целей создания особо охраняемых природных территорий — их использование в рекреационных целях. Но, говорится в документе, «на практике это использование остается недостаточным» и связано это во многом с «низким уровнем гарантий защиты прав инвесторов», которые создают рекреационную инфраструктуру на этих территориях.
Сейчас в составах нацпарков выделяются рекреационные зоны, где могут размещаться объекты туристической индустрии, музеи и информационные центры. Однако допустимые параметры осуществления рекреационной деятельности и основные ее принципы не установлены. В результате, считают авторы законопроекта, это ограничивает использование ООПТ в рекреационной деятельности и одновременно повышает риски причинения вреда природным комплексам.
Для устранения этого пробела предлагается закрепить «основные принципы осуществления рекреационной деятельности» в ООПТ. Принципы эти предполагают «экологическое ориентирование» такой деятельности, «непревышение предельно допустимых значений рекреационной нагрузки», «обеспечение индивидуального подхода к осуществлению рекреационной деятельности», «использование инфраструктуры, транспорта и оборудования, оказывающих минимально возможное негативное воздействие на окружающую среду», «вовлечение местных жителей» в развитие рекреационной деятельности.
Правительство России, региональные власти и органы местного самоуправления — в зависимости от статуса ООПТ — получат полномочия устанавливать особенности рекреационной деятельности, перечни некапитальных строений, сооружений и объектов благоустройства. В нацпарках должны организовывать отдых для туристов с учетом «предельно допустимых рекреационных нагрузок». Рассчитывать эти пределы должны отдельно для каждого такого объекта, а утверждать — федеральные органы власти, в чьем ведении находится территория.
Как уже говорилось выше, законопроект приняли с оговорками — в частности, в отзыве правительства указывается, что нужно «более конкретно урегулировать пределы осуществления рекреационной деятельности на ООПТ, в том числе в части возможности размещения различных объектов при организации такой деятельности». Не понравилась правительству и терминология, используемая в законопроекте. Так, термины «экологическое ориентирование рекреационной деятельности», «местные жители природных территорий», «минимально возможное негативное воздействие» в действующем законодательстве просто не применяется. А в финансово-экономическом обосновании нет информации о том, как законопроект отразится на бюджетах регионов.
Сырой и опасный?
Директор Института экологии ВШЭ, заслуженный эколог России Борис Моргунов замечает, что законопроект не выглядят проработанным.
— В первую очередь потому, что он не содержит норм прямого действия, а только отсылочные нормы, — сказал он «Известиям».
Моргунов отметил, что законопроект не предусматривает разработку методики расчета регулятором допустимых рекреационных нагрузок ООПТ.
— А это и есть самый главный документ, с помощью которого эти расчеты должны осуществляться, — замечает Моргунов. — И от того, какой будет эта методика, какого качества появится этот подзаконный акт, и будет зависеть судьба этого рамочного законопроекта. В отсутствие методики трудно сделать вывод о том, что именно мы можем ожидать от этого документа.
Гендиректор АНО «Сад памяти», член федерального штаба проекта «Чистая Арктика», эксперт по экологии и устойчивому развитию Ольга Степченко подтверждает, что расчеты допустимых рекреационных нагрузок для природных территорий — трудоемкая и дорогая работа. С учетом, что в стране более 40 нацпарков и в целом более 200 только федеральных ООПТ, работа может обойтись бюджету в сумму от 200 млн до 1 млрд рублей, считает Степченко.
— Многое будет зависеть от того, что будет представлять собой утвержденная методика расчета предельно допустимых рекреационных нагрузок, какие факторы эта методика будет учитывать, — сказала она «Известиям». — Если делать качественную методику, то расчеты этих нагрузок потребуют привлечение достаточных компетенций, а сама работа займет для каждой ООПТ не менее двух-трех лет исследований.
Нужны ли расчеты предельной нагрузки на ООПТ
Эксперты также подчеркивают, что, несмотря на противоречивость законопроекта, допустимые параметры рекреационной нагрузки и емкости действительно нужны. Так, по словам Моргунова, это уже всемирно признанная практика, которая должна получить развитие и в России.
В Минприроды России «Известиям» сообщили, что расчет предельной рекреационной нагрузки «позволит выявить возможности ООПТ по приему туристов и определить то количество людей, которое сможет там находиться с причинением минимального ущерба».
Юрист адвокатского бюро города Москвы «Жаров Группа» Сюзанна Торосян считает, что отсутствие допустимых параметров рекреационной деятельности на ООПТ действительно ограничивает их законное использование и одновременно повышает риски.
— В России сейчас отсутствуют единый подход, терминология, качественные и количественные критерии, позволяющие определить или прогнозировать факт достижения предельной нагрузки на рекреационной территории, — сказала она «Известиям». — Нет и единого методологического подхода к расчету предельно допустимых рекреационных нагрузок, отсутствует организационно-экономический механизм, который бы регулировал нагрузку на туристско-рекреационные объекты и ООПТ.
Ольга Степченко замечает, что сейчас режим использования ООПТ определяется прямыми нормами законодательства об особо охраняемых природных территориях и смежного с ним. Еще более предметно — положением о конкретной ООПТ, в которой прописываются функциональные зоны, запрещенные и допустимые виды деятельности, параметры допустимой застройки и т.д.
— В действующем законодательстве содержится достаточно инструментов регулирования той или иной деятельности в границах ООПТ, в том числе национальных парков, — сказала она. — Однако какие-либо конкретные утвержденные методики расчета антропогенной нагрузки на участки ООПТ отсутствуют, как отсутствуют и утвержденные методики функционального зонирования. Но нельзя говорить, что это каким-либо образом ограничивает их использование.
В то же время риски причинения вреда из-за отсутствия расчета предельно допустимых рекреационных нагрузок существуют, говорит Степченко.
В Минприроды пояснили, что допустимая нагрузка будет рассчитываться как для ООПТ в целом, так и для ее отдельной функциональной зоны или для конкретной экологической тропы или маршрута.
— Исходя из имеющейся инфраструктуры, созданной на ООПТ, будет определяться предельно допустимая рекреационная емкость особо охраняемой природной территории, составляться план развития рекреационной деятельности на данной территории, — говорится в ответе ведомства «Известиям». — В плане также будут предусмотрены перспективы развития инфраструктуры на территории. В комплексе решение этих вопросов будет способствовать уменьшению антропогенной нагрузки на ООПТ и повышению ее рекреационной привлекательности.
Как рассчитать рекреационную нагрузку
— Традиционно расчеты рекреационной нагрузки учитывают одновременное пребывание на природной территории определенного количества людей, как они вытаптывают почвенный покров, протаптывают тропы и устраивают палаточные лагеря, — говорит Ольга Степченко. — Действующая официальная методика расчета рекреационной нагрузки разработана еще во времена СССР, в середине 1980-х годов, для государственного лесного фонда.
Степченко замечает, что нагрузку в местах наиболее интенсивного посещения природных территорий нужно, например, ограничивать в период гнездования птиц — однако в существующих правовых условиях это сделать довольно сложно.
— Расчет допустимых рекреационных нагрузок в пределах нацпарков должен учитывать как особенности ландшафта, так и сезонность посещения, существующие рекреационные потоки, прогноз их изменения, — поясняет она. — В целом можно говорить не о расчетах допустимой рекреационной нагрузки со стороны непосредственных посетителей ООПТ, а о том, что для ООПТ, в частности для национальных парков, необходима система детализированных экологических регламентов использования территорий, которые должны быть отражены в соответствующем Положении об ООПТ.
Сюзанна Торосян считает, что расчет предельно допустимых нагрузок целесообразно осуществлять централизованно. Для этого должны быть согласованы и утверждены единые терминология, единицы измерения, понятийный аппарат. Также нужно разработать регламент и механизм утверждения норм рекреационной нагрузки для типовых ООПТ по природно-климатическим, ландшафтным и иным показателям. Важно появление и механизма учета нагрузки, а также согласование вопроса введения показателя предельно допустимой рекреационной нагрузки.
Сопредседатель Экологической палаты России, председатель Общественного совета при Росгидромете Вадим Петров также замечает, что принципы и методы определения рекреационных нагрузок и их использования разрабатываются еще с 1970-х годов, но широкое их применение «сдерживает отсутствие унифицированных понятий, методов и единиц измерения».
— Для их разработки потребуется серьезная академическая работа и обобщения лучших практик отраслевых научно-исследовательских организаций различных ведомств, — сказал он «Известиям». — В качестве меры совокупного влияния факторов рекреационного воздействия на природные комплексы должна учитываться рекреационная нагрузка как интегрированный показатель рекреационного воздействия, определяемый количеством людей на единице площади, временем их пребывания на объекте рекреации и видом туризма.
В Минприроды пояснили, что сейчас уже завершены научно-исследовательские работы по разработке методики расчета предельно допустимой рекреационной емкости каждой ООПТ. Результаты этих работ лягут в основу соответствующего нормативного акта, который и будет определять порядок расчета.
— Расчет будет производиться как для отдельных экологических маршрутов, функциональных зон национальных парков, так и для ООПТ в целом, в зависимости от разрешенных видов деятельности и существующей инфраструктуры, — пояснили в министерстве. — Например, для троп с открытым грунтом будет применяться один расчет, для троп с деревянным настилом — второй, для скал — третий. Кроме того, будет учитываться наличие мусорных баков, туалетов и т.д.
Порядок будет определен правительством России, производить расчет по утвержденным методикам будет каждое ФГБУ, осуществляющее управление ООПТ.
Как повлияет расчет на национальные парки
Минприроды замечает, что в конечном итоге закон отразится на количестве посетителей и их возможностях — любая деятельность по развитию туризма будет подчинена показателям рекреационной емкости ООПТ.
— Те предприниматели, которые уже работают на ООПТ, должны будут заключить соглашение с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и ФГБУ, осуществляющими управление ООПТ, — пояснили в министерстве. — В частности, для предпринимателей будет определен перечень природоохранных мероприятий, который они должны будут проводить, и порядок работ. Деятельность предпринимателей станет более прозрачной и перейдет в более легальное русло.
Ольга Степченко считает, что правила взаимодействия с субъектами хозяйственной деятельности на ООПТ станут более однозначными, но многое будет зависеть от качества разработанных нормативных актов. Что касается посетителей, то для них введение института утверждаемых предельных рекреационных нагрузок означает появление большего числа ограничений.
— По крайней мере, правила посещения ООПТ в границах рекреационной зоны тех же национальных парков станут более понятными и должны сказаться на сохранении природных комплексов в лучшую сторону, — сказала Степченко.