Расширенная ответственность производителя: перезагрузка
Было решено перезапустить неработающий механизм РОП. На дискуссии ушел не один месяц, и в конце прошлого года правительство утвердило новую концепцию, которая содержит основные подходы к трансформации госрегулирования в области ответственности производителей и импортеров товаров.
Неудачная РОП
Изначально в систему РОП должны были войти производители и импортеры товаров, в том числе товаров в упаковке. Однако подсчитать количество субъектов РОП правительство не смогло. По экспертной оценке, более 160 тысяч компаний производят или импортируют товары, при этом в 2016 году только 10 195 представили отчетность о выполнении норматива утилизации, в 2017-м – 13 190, в 2018-м – 12 844, в 2019-м – 15 175.
Неучет производителей – не единственная проблема. Кроме тех, кто производит товар в упаковке, есть предприниматели – интернет-магазины, ритейл, рынки, сети общественного питания, которые эти товары продают и используют готовую дополнительную упаковку. На нее также нужно распространять РОП. По оценке общественной организации «Деловая Россия», в стране не менее 4 млн таких упаковщиков.
По данным Российского экологического оператора (РЭО), объем экосбора в 2016 году составил 1,334 млрд рублей,
в 2017-м – 2,588 млрд, в 2018-м – 2,237 млрд, в 2019-м – 3,7 млрд. В том же РЭО отмечают, что такие суммы не решают ни одной проблемы, стоящей перед отраслью. Полноценная (за весь объем выпущенной продукции) РОП позволила бы поднять платежи в 60 раз: того, что собирается сейчас, не хватит даже на ликвидацию одной городской свалки. Например, на рекультивацию одного из самых больших и опасных мест захоронения отходов в Челябинске понадобилось 5 млрд рублей.
В обновленной концепции были указаны недостатки существовавшей системы:
- она не полностью покрывала затраты на сбор, сортировку и переработку упаковки или товаров;
- мощности, которые способны переработать отходы резинотехнических изделий, пластика и бумаги, были недозагружены;
- она не была увязана с работой региональных операторов;
- отсутствовал эффективный механизм целевого использования средств экосбора.
Новая концепция РОП должна исправить эти недоработки: выявить и зафиксировать всех субъектов РОП, сформировать прозрачную систему контроля и учета требований РОП, создать механизм расходования средств экосбора и стимулировать систему раздельного накопления отходов.
Способов утилизации стало меньше
РОП должна обозначать варианты, которыми предприятие может выполнить свои обязательства по утилизации.
Ранее РОП предусматривала следующие способы утилизации:
- производитель утилизирует товар и упаковку на своих объектах утилизации;
- производитель утилизирует товар, заключая договоры с переработчиком;
- производитель может поручить выполнение нормативов ассоциации производителей или импортеров товаров;
- производитель может уплатить экологический сбор.
В обновленной концепции РОП у производителя осталось только два варианта действий: самостоятельная утилизация или уплата экосбора. Самостоятельная утилизация подразумевает утилизацию на собственных производственных мощностях или по договору с утилизатором.
Эксперты усматривают в этом ущемление прав и возможностей для малого и среднего бизнеса. Крупный производитель может сам утилизировать, он в силах построить мощности. Он также может заключить договор с утилизатором и обеспечить ему поставки отходов. Небольшие компании так поступить не могут, поэтому им необходимы ассоциации.
Роль ассоциаций
Решение вывести ассоциации «за скобки» было принято по причине того, что этот механизм, по мнению чиновников, не оправдал надежд. Предполагалось, что ассоциации будут представлять интересы нескольких компаний, как мелких, так и крупных, и смогут решить проблемы утилизации «оптом». Однако, согласно данным Росприроднадзора, в 2019 году отчетность по выполнению нормативов утилизации представлена семью ассоциациями в отношении лишь 142 производителей и импортеров товаров, что несопоставимо с количеством потенциальных субъектов РОП. Поэтому было признано нецелесообразным оставить ассоциациям возможность и дальше обеспечивать утилизацию отходов товаров и упаковки.
По мнению руководителя экологического движения «РазДельный сбор» Татьяны Нагорской, новая концепция РОП может привести к полному исключению ассоциаций из системы выполнения производителями своих обязательств по утилизации, и это крайне усложнит жизнь небольших компаний, поскольку уменьшит их возможности: без опеки они не смогут найти необходимых утилизаторов и им придется платить экологический сбор. Кроме того, ограничение возможностей плохо скажется на самой системе и развитии конкуренции в области утилизации.
Впрочем, небольшое место для ассоциаций в новой концепции все-таки осталось. В документе говорится, что производители и импортеры вправе создавать ассоциации и союзы для того, чтобы самостоятельно выполнить норматив утилизации, но не могут подавать от своего имени отчетность.
Концепция является слишком общим документом, и как дальше будет определяться роль ассоциаций, пока не ясно. Глава Ассоциации производителей стеклянной тары Елена Емельянова не согласна с выводом об эффективности ассоциаций.
«Изначально в нашем законодательстве не были установлены требования к ассоциациям, не была четко сформулирована их роль и критерии оценки эффективности. Поэтому оценить их вклад в развитие отрасли утилизации в России на сегодняшний день крайне затруднительно», – отметила специалист.
Она также сообщила, что механизм реализации РОП через ассоциации должен быть сохранен, но деятельность ассоциаций необходимо четко регламентировать.
Почему так важен норматив утилизации
Одним из ключевых понятий РОП является «норматив утилизации». Это понятие определяет, за утилизацию какого объема товаров производитель или импортер несет ответственность. Если норматив утилизации менее 100%, то компании только частично возмещают расходы на утилизацию.
Нормативы утилизации товаров и упаковки претерпели изменения для разных групп товаров с 2015 года. Заставлять сразу отвечать за 100%-ную утилизацию товаров и их упаковки правительство не решилось, поэтому постепенно увеличивало норматив утилизации. В 2015 году норматив был нулевым, в 2017 году максимальный норматив составил 10%. Более существенное повышение по группам товаров началось с 2018 года.
Согласно нормативам утилизации, принятым в 2019 году, для бумаги и картона, гофрокартона они составляли 35%, для шин и покрышек – 25%, для аккумуляторов – 18%. По остальным группам товаров нормативы не превышали 20%, а для некоторых групп – всего 5%.
Допустим, какой-то производитель шин выпускает 50 тысяч покрышек в год, а платит за утилизацию только 17 тысяч, а что происходит с остальными 33 тысячами покрышек, ему все равно.
Авторы последней версии концепции считают такое положение вещей недопустимым, потому что нарушается принцип «загрязнитель платит».
Как пояснил генеральный директор ассоциации «Лига переработчиков макулатуры» Денис Кондратьев, норматив утилизации позволял производителям отправлять ценное вторичное сырье на свалку. Если норматив утилизации по макулатуре будет 100%, тогда мощности по переработке будут загружены и сама отрасль вырастет, как минимум, на 20%.
Тем не менее пока для всех групп товаров в концепции предусмотрено постепенное повышение нормативов. Авторы объясняют это отсутствием мощностей и неготовностью бизнеса.
Что делать с упаковкой?
Единственная категория, которую ждет 100%-ный норматив утилизации, – это упаковка. Согласно оценкам, которые приводятся в концепции, она составляет 50% объема ТКО. При этом ожидается рост объемов, связанный с развитием онлайн-торговли. В 2020 году норматив утилизации упаковки составлял 10-45%. Такие нормативы не позволяли максимально вовлечь ее во вторичный оборот и требовали пересмотра.
По данным ГК ЭкоЛайн, регионального оператора в Москве и области, упаковка занимает 80-90% отходов в синем баке. Причем значительную часть этой упаковки нельзя переработать. 55% пластика, который лидирует среди упаковочных материалов, не предполагает рециклинга.
Низкие нормативы утилизации установлены для категорий упаковки, которые сложно переработать. Но в таком случае у производителя не остается стимулов для того, чтобы использовать перерабатываемую упаковку. Чтобы избежать этой коллизии, концепция предполагает с 2022 года установить 100%-ный норматив утилизации упаковки.
Между тем для некоторых товаров упаковка является неотъемлемой частью. То есть производитель принимает решение об упаковке и должен отвечать за ее утилизацию. Однако, как уже отмечалось, есть еще 4 млн субъектов рынка, которые также используют упаковку, но она не интегрирована с их бизнесом.
Несмотря на громогласные онлайн и офлайн словесные баталии по поводу того, кто должен нести РОП за упаковку – тот, кто ее произвел, или тот, кто ее выбрал для своего товара, для большинства видов упаковки ситуация осталась как есть. Производители продукции, которую нельзя вывести на рынок без потребительской упаковки, например алкоголя, молока или мармелада, остаются субъектами РОП по такой упаковке. За сервисную упаковку, которую используют интернет-магазины, ритейл или фудкорты, будут нести ответственность производители такой упаковки, так как это проще с точки зрения учета и контроля.
Что касается импорта, то ответственность за утилизацию упаковки несет импортер.
Норматив утилизации и экологический сбор
Поскольку большинство субъектов РОП не смогут обеспечить самостоятельную утилизацию, им придется платить экологический сбор. Новый механизм РОП сформирован таким образом, что для товаров экосбор считается в двойном размере на ту часть норматива, которая не выполнена. Например (условно), норматив утилизации для нижнего белья составляет 40%. Если производитель обеспечил утилизацию всех 40% самостоятельно, он не должен платить экосбор. Если же он выполнил только часть – предположим, 20%, то размер его экосбора будет высчитываться как
(100%–20%) ґ 2 × размер ставки экосбора. Авторы концепции считают, что это будет стимулировать производителей к самостоятельной утилизации.
Для упаковки размер экосбора будет рассчитываться похожим образом, но не совсем таким же. Например, производителю удалось обеспечить 20% утилизации самостоятельно, тогда за 80% он заплатит экосбор по утвержденным ставкам по этой упаковке.
Кроме того, РОП должна предусматривать введение повышенных ставок экосбора для комбинированной упаковки и иных сложноперерабатываемых видов упаковки. При их расчете необходимо учесть срок службы товара, возможность ремонта и наличие мощностей по переработке. Также планируется ввести дифференцированные ставки экосбора для разных видов упаковки из пластика. В концепции также указано, что наиболее сложно перерабатываемые виды упаковки целесообразно вообще вывести из оборота.
Кто следит за выполнением РОП?
В настоящее время ни РОП, ни экосбор не администрируют и не контролируют. Формально предприятия подают документы в Росприроднадзор в добровольном порядке. Однако Росприроднадзор никак не контролирует их достоверность и не проверяет тех, кто отлынивает от составления и сдачи отчетов. Как отмечалось ранее, из 160 тысяч отчитываются только 15.
Концепция предполагает создание единой системы мониторинга, куда все субъекты РОП – и производители, и утилизаторы (переработчики) – будут представлять сведения об объемах выпуска товаров, перерабатывающих мощностях и количестве утилизированных отходов. Переработчики могут претендовать на средства экосбора. Такая информационная открытость позволит лучше администрировать платежи.
Концепция предусматривает создание федерального органа, который будет администрировать РОП, контролировать показатели, предлагать варианты расходования экосбора, давать информацию по технологиям утилизации.
В правительстве намерены создать нормативно-правовую базу, которая обеспечит эффективное выполнение концепции. С 1 января 2022 года заработают новые нормативы утилизации. Это прежде всего касается 100%-ного норматива для упаковки. Также будет сформирована информационная система и определен порядок расходования средств экологического сбора.
В ближайшее время правительству необходимо определить, на кого будет возложено администрирование РОП. Наиболее вероятный кандидат – Российский экологический оператор. Это публично-правовая компания, которая создавалась как драйвер модернизации отрасли обращения с отходами. К сожалению, пока нельзя сказать о каких-либо значительных успехах РЭО на административном поприще.
Федеральная схема обращения с отходами, которая должна была объединить все данные по образованию отходов по предприятиям – переработчикам и утилизаторам, а также о самых удобных вариантах вывоза мусора, до сих пор не заработала. Более того, данные, собранные РЭО, постоянно критикуются. В регионах, например, заявляют об их оторванности от реального положения дел.
Спорные вопросы концепции
Все опрошенные журналом «Экология и право» эксперты отметили, что концепция – рамочный документ, и оценили ее положительно. Каким образом она будет претворена в жизнь, станет понятно из нормативных актов и дорожной карты ее внедрения. В Минприроды пояснили, что детали внедрения механизма РОП находятся в разработке.
Автор телеграм-канала Trash economy выделяет три ключевых вопроса, которые должны быть прояснены: что конкретно подпадает под РОП; какая информационная система будет создана; кто будет администрировать экологический сбор и распределять его.
Правительство и РЭО неоднократно заявляли о том, что экосбор должен быть целевым платежом, поступать в единый фонд, а из него каким-то образом доводиться до проектов по переработке отходов, за которые он выплачен. Однако механизма аккумулирования экосбора и его распределения нет. И вдобавок существуют высокие риски того, что экосбор, выплаченный на утилизацию сложноперерабатываемых отходов, пойдет на финансирование их сжигания, поскольку в законодательстве с прошлого года появилось понятие энергетической утилизации.
Руководитель движения «РазДельный сбор» усматривает еще одну проблему – монополизация отрасли. Если производители будут в подавляющем большинстве случаев платить экосбор в бюджет и не будут заниматься самостоятельно обеспечением сбора и утилизации отходов своей продукции, то все отходы, а значит и вторсырье, достанутся региональным операторам. Таким образом, региональные операторы будут получать оплату за сбор и сортировку с населения, а затем еще и деньги экосбора за обеспечение утилизации отходов.
Переработчикам и субъектам РОП придется иметь дело только с региональными операторами. При этом сами регоператоры не умеют и не хотят осуществлять качественный раздельный сбор отходов, а при сортировке смешанных ТКО очень сильно падает качество извлекаемого вторсырья. Отсутствие конкуренции снижает мотивацию региональных операторов работать хорошо.
Существует и противоположное мнение. Аналитики компании ГК ЭкоЛайн полагают, что только региональный оператор может обеспечить информацией того, кто будет администрировать РОП. На сортировке можно увидеть потоки отходов и соотнести их с номенклатурой, которую принимают переработчики.
«Только оператор может обеспечить систему прозрачной отчетности от контейнера до переработки – с реальными объемами вторсырья, данными по отгрузкам на перерабатывающие предприятия», – уточняет один из сотрудников компании. По его мнению, лишь крупные мусорные компании и переработчики способны контролировать отрасль, внедрять новшества и, в конечном счете, снижать количество отходов на свалках.
ОИТ и ТКО
Существенную путаницу и даже конфликт интересов создают два родственных понятия – «твердые коммунальные отходы» (ТКО) и «отходы от использования товаров» (ОИТ). Изначально в законодательстве было только понятие ТКО. Все отходы от населения классифицировались как ТКО и подлежали сдаче региональному оператору. Затем ввели понятие ОИТ, то есть отходы, которые образуются в результате использования товаров и потери ими потребительских свойств.
Именно за утилизацию ОИТ несут ответственность производители. Почти сразу же обнаружилось, что одни и те же отходы могут быть как ТКО, так и ОИТ. Например, бутылка от молока, брошенная в контейнер для смешанных отходов, становится ТКО, а отнесенная в фандомат – превращается в ОИТ.
Региональные операторы считают, что все отходы населения – это ТКО, и значит должны попадать к ним, а заготовительные компании, осуществляющие альтернативное (и иногда единственное) раздельное накопление, уверены, что отходы упаковки – это ОИТ. Региональным операторам невыгодно сокращение объемов смешанных отходов, так как именно за их вывоз они получают оплату от населения, поэтому они препятствуют развитию альтернативного РСО и тем самым мешают выполнению РОП.
Несмотря на то, что многие переработчики и заготовители умудряются договариваться с региональными операторами, как отмечает один из лидеров движения «РазДельный сбор» Анна Гаркуша, коллизия остается, и безболезненно ее решить вряд ли получится. По мнению специалиста, следует оставить за региональными операторами-монополистами вывоз смешанных отходов и пищевых, а вторичное сырье граждане могут сдавать в любую компанию. Возможно, тем же региональным операторам, но им надо будет предлагать свои услуги гражданам на общих основаниях.
«Региональные операторы, скорее всего, не смогут быть в прибыли, вывозя смешанные и пищевые отходы, во всяком случае, в первое время. Их придется дотировать, но регоператоры и так всегда просят дотаций: то пандемия, то везти далеко, то собираемость плохая. Но при этом они не заинтересованы развивать раздельный сбор, что тормозит процесс и достижение целей по переработке. Мне кажется, что стоит признать такую ситуацию и искать способ поддержать региональных операторов на пути развития отрасли компостирования и обращения со смешанными отходами. Регоператоры не виноваты, что правительство изначально придумало неэффективные правила игры», – отмечает Анна Гаркуша.
Платит потребитель. Но сколько раз?
Если не разделить понятия ТКО и ОИТ, то при существующем порядке вещей с правилами новой РОП возникнет ситуация, когда на потребителя ляжет двойная оплата за утилизацию отходов. Сначала он оплатит утилизацию, например, упаковки, покупая товар в магазине, поскольку размер экосбора закладывается в цену товара, а затем будет вынужден выбросить отход упаковки в контейнер для РСО ТКО от регоператора и заплатить за вывоз, досортировку и захоронение в тарифе на коммунальную услугу. Если упаковка – востребованное вторсырье, то переработчик купит ее у регоператора, у которого вырученные средства и останутся.
Если половина упаковки не может быть переработана и отходы упаковки поедут на сжигание, то потребитель оплатит еще и сжигание, и в итоге – стоимость «мусорной» электроэнергии, поступившей в его дом.
Пока нормативы утилизации небольшие, поэтому потребитель не чувствует двойной оплаты, но когда РОП станет 100%-ной, нагрузка возрастет. Стоит заметить, что население платит в год 196 млрд рублей региональным операторам за обращение с отходами. Сравним с величиной экологического сбора – 3,7 млрд. Если экосбор вырастет в 60 раз, как обещает РЭО, то бизнесу надо будет где-то получить еще почти 220 млрд рублей, и эти миллиарды появятся в цене продукции.
В случае если ТКО и ОИТ разведут в разные стороны и позволят осуществлять раздельный сбор ОИТ не только регоператорам, но всем желающим, операторы РОП будут оплачивать сбор ОИТ из средств РОП, а для жителей все эти расходы останутся «за скобками». Именно возможность бесплатно сдавать ОИТ на переработку стимулирует потребителя участвовать в РСО.
Пока ни текст концепции РОП, ни Минприроды, ни РЭО не разъясняют, как будет решаться этот вопрос. В настоящее время Минприроды согласует дорожную карту по внедрению РОП, но в пресс-службе заявили, что это очень сырой документ, на который нельзя ориентироваться.
Наталья Парамонова, Беллона