Глобальное экологическое управление в контексте устойчивого развития

Реферат

Глобальное экологическое управление в контексте устойчивого развития
 

Проблема охраны окружающей среды является одной из наиболее острых и активно обсуждаемых в современном глобальном социуме: "экологическая проблема глобальна по своим масштабам, проявлению и опасности. Она действительно затрагивает интересы всех государств, всего мирового сообщества и каждого человека в отдельности" [1. C. 46]. Общество потребления, бездумно и безостановочно растрачивая ресурсы, ставит человечество на грань мировой экологической катастрофы. XXI век может оказаться переломным в истории мировой цивилизации, так как вопрос о сохранении человека как биологического вида впервые во всемирной истории встал на повестку дня в конце ХХ - начале XXI веков. Для того чтобы выжить, человеку необходимо кардинальным образом трансформировать абсолютно все сферы своей деятельности. Это очень сложная задача, и ее выполнение во многом противоречит всему тому, что характерно для модели неустойчивого, или "экономикоцентрического" развития. В этой связи определяющее значение приобретает задача построения общества устойчивого развития (УР), в условиях которого должна сохраниться биосфера и общечеловеческая цивилизация.

Попытки найти решение этой глобальной проблемы стали важной частью современных мирополитических процессов: "многие процессы, развернувшиеся в мире в последнюю четверть века, <...> побуждают посмотреть на мировую политику через качественно новую призму - призму эколого-политических и социально-экологических измерений" [1. C. 44]. Необходимость нахождения способов гармонизации межгосударственных связей, важность определения общего политико-экологического курса исходя из постулата о взаимосвязи и взаимозависимости всех стран и регионов современного мира подталкивает мировое сообщество к созданию системы эффективного и разумного управления в области охраны окружающей среды.

Мирополитические реалии второго десятилетия XXI века таковы, что в процесс поиска ответа на глобальную экологическую угрозу вовлечены не только традиционные участники международного управления - национальные государства и межправительственные организации, но и многочисленные неформальные движения "зеленых", транснациональные корпорации и другие негосударственные структуры, создающие новые формы сотрудничества и внедряющие новые управленческие механизмы. Этот факт дает основания говорить об экологизации современных международных отношений и мировой политики как одной из основных тенденций современного мирового развития [5]. Экологизация второй половины ХХ века превратила "природный капитал" (например, лес в России и Бразилии, водные ресурсы в Центральной Азии и т.д.) в значимый ресурс мирополитического влияния. Специфической особенностью современных проблем охраны окружающей среды является их трансграничный характер. Природоохранная проницаемость политических рубежей приводит к тому, что правительства отдельных государств не могут более контролировать ситуацию на своей территории: "экологизация привела к пониманию отсутствия политических границ при решении глобальных экологических проблем", а "экологическое движение заложило основу формирования так называемого мирового гражданского общества, которое выносит политическое за сферу национально-государственных границ" [9]. Глобальное изменение климата стало символом современных мировых процессов.

Вопросы охраны окружающей среды занимают определенное место в межгосударственных связях с давних пор, однако появление экологического аспекта в международных отношениях как независимой тематики относится к середине XX в. Необходимой опорой, которая обеспечила развитие процесса глобальной экологизации, стала Организация Объединенных Наций, которая сегодня представляет собой всемирный форум по организации международной деятельности в области охраны окружающей среды. Широкое развитие экологизации всего комплекса международных отношений пришлось на конец ХХ века. Именно в этот период была издана работа "Наше общее будущее", где были впервые сформулированы основные положения Концепции устойчивого развития (КУР). Появление данной концепции стало ответом мировой общественности на вызовы глобализации, которая подтолкнула мировое сообщество к необходимости разработки новой философии развития, призванной безудержному агрессивному потребительству противопоставить умеренность, воздержание, гармоническое развитие личности и коллектива, природы и общества. КУР рассматривалась как своего рода новая идеология планетарной солидарности всего человечества, идеология гармоничного соразвития (коэволюции) природы и общества в условиях нового глобального состояния человеческой цивилизации. В этом же контексте рассматривается конечная цель процесса экологизации - формирование общества устойчивого развития и внедрение новых управленческих механизмов.

На сегодняшний день КУР все чаще выступает как методологическая основа глобального управления. В этой связи интерес вызывает высказанная профессором В.В. Мантатовым мысль о том, что "главным условием устойчивого развития мира является создание нравственной системы управления всей человеческой деятельностью, опирающейся на стратегию мудрости" [6. C. 4]. Другими словами, в рамках КУР происходит формирование нового миропорядка, который базируется на принципиально иных основаниях, не допускающих проявления стихийности и анархичности международных и мирополитических процессов. Российские исследователи А.Д Урсул и И.В. Ильин также высказали мысль о том, что развертывание современных глобальных процессов должно происходить "не так, как было до сих пор, т.е. стихийно (как это имеет место в модели неустойчивого развития), а через управляемый переход к устойчивому развитию" [10. C. 84]. В результате в современном знании можно обозначить попытки отдельных исследователей выделить в теории глобального управления специфические сегменты, а именно: "глобальное экологическое управление", "глобальное экономическое управление", "глобальное информационное управление" и т.д. [8]. По существу в этих отраслях знания глобальное управление рассматривается как инструмент трансплантации идей устойчивого развития в практическую плоскость.

Здесь хотелось бы обратить внимание на документ под названием "Наше глобальное соседство" (Our Global Neighborhood) - финальный отчет, выпущенный в 1995 г. Комиссией по глобальному управлению при ООН (Commission on Global Governance). Комиссия начала свою работу в 1992 г. по инициативе бывшего канцлера ФРГ Вилли Брандта, премьер-министра Швеции Ингвара Карлссона и генерального секретаря Британского Содружества Шридата Рэмфала с целью "подготовить отчет о перспективах мирового сотрудничества" [17]. В нем была дана следующая трактовка понятия "управление" (governance) - "это совокупность многочисленных способов управления (management) совместными делами, к которым прибегают отдельные лица и институты, частные и общественные" [15]. Отталкиваясь от данного определения, Дж. Спет и П. Хаас приводят свою дефиницию: "глобальное экологическое управление - это место пересечения глобального управления с вопросами окружающей среды".

Многоаспектность феномена "экологическое управление" подчеркивает его тесную связь с концептом устойчивого развития. Например, канадский политолог Р. Пэлки отмечает, что модель устойчивости предполагает прикрепление экономической сферы к двум другим - социальной и экологической, при этом экономика в рамках данной модели в сущности является "средством, с помощью которого добытые из окружающей среды ресурсы трансформируются в социальное благополучие" [16. C. 49]. Побочные продукты этих процессов, в свою очередь, возвращаются в окружающую среду, которая теперь выступает, по выражению Р. Пэлки, в роли "сточной трубы". Таким образом, наглядно показана взаимосвязь между экономикой, обществом и окружающей средой.
 

Важно отметить, что на данной схеме показано также влияние окружающей среды как "сточной трубы" на общественное благополучие. Исходя

из вышеизложенного, Р. Пэлки делает два основных вывода. Во-первых, изучение существующих связей между тремя сферами, а также способов их осуществления представляется особо важным. Во-вторых, задача экологического управления должна иметь три измерения: минимизация добычи ресурсов и использования окружающей среды в качестве "сточной трубы", максимизация общественного благополучия и повышение эффективности трансформации возможностей окружающей среды в общественное благополучие. Таким образом, экономику необходимо оптимизировать, а не максимизировать, так как в привязке к окружающей среде становится ясно, что простое увеличение темпов экономического роста необязательно будет вести к увеличению уровня социального благополучия. Это, на наш взгляд, является ключевым моментом для обоснования необходимости учитывать экологический фактор как на уровне отдельного государства, так и на мировой арене в целом.

Далее встает вопрос об институционализации экологического управления на глобальном уровне. Американские исследователи Р.Ф. Дюран, Р. О’Лири, Д.Дж. Фиорино представляют глобальное экологическое управление как "сущность формирования и претворения в жизнь политики в отношении природных ресурсов с постоянно растущим количеством игроков" [12. C. 22]. При этом к числу таких игроков относятся, по их мнению, государственные органы, коммерческие и некоммерческие структуры, а также гражданское общество. Вместе они образуют сети, которые не имеют иерархической структуры. Данные акторы обладают различным набором политических инструментов, посредством которых они имеют возможность влиять на проблемы, связанные с окружающей средой. Авторы монографии "Глобальное экологическое управление" Дж. Спет и П. Хаас разделяют мнение соотечественников. Однако эти ученые идут дальше, отмечая, что вообще управление безотносительно определенной сферы "иногда может осуществляться в некоторых пределах без участия правительств". Речь идет о создании частных фондов, средства которых могут расходоваться и без контроля со стороны государства. Это означает, что государства, которым принадлежит основное место при принятии значимых решений, не являются вездесущими и обязательными участниками управления на всех уровнях, если, конечно, деятельность подобных фондов не противоречит законодательству государств, где она ведется.

С начала процесса экологизации международной повестки дня в начале 1970-х гг. государства и международные организации были основными элементами системы международного управления. Начиная с 1980-х гг. система международного управления начала "интенсивно транснациона- лизироваться" [14. C. 4], что означало включение в процесс управления большого количества негосударственных акторов, осуществляющих свою деятельность на разных уровнях - от локального до регионального и глобального. Ключевыми процессами, лежащими в основе качественных системных изменений того периода, стали экономическая глобализация, а также информатизация и демократизация мировой системы.

Таким образом, рост большого числа негосударственных акторов и международно-правовой базы начали менять динамику и результаты мировой политики в области охраны окружающей среды. "Новые" акторы, такие как бизнес, гражданское общество и научные круги на сегодняшний день играют порой более активную роль, чем государство и международные организации как на уровне международного сотрудничества, так и в новой глобальной многоуровневой системе управления. Тенденция к транснационализации направлена на будущее и имеет большие перспективы. В то же время она отнюдь не означает прекращения активного участия национальных государств в глобальном управлении, но создает новые возможности и выгоды для мировой общественности. Так, по мнению авторов Технического доклада 2011 г. Европейского агентства по вопросам охраны окружающей среды (European Environmental Agency), если "управлять осторожно, интенсивно привлекая негосударственных акторов, это может повысить эффективность международных институтов в решении глобальных проблем современности, внедрить в мирополитическую практику новые инструменты управления и обеспечить большую справедливость и законность принятия решений на международном уровне" [14. C. 4]. глобальный экологизация управление международный

Представляется целесообразным обозначить основных участников глобального управления, деятельность которых как раз пересекается с регулированием вопросов окружающей среды и влиянием на них.

Во-первых, основные функции наднационального уровня принадлежат уже упомянутой выше ООН, а также ее структурным подразделениям, входящим в "семью ООН" и осуществляющим свою деятельность в институциональной близости к основным органам ООН - Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее. Так или иначе, к деятельности в сфере окружающей среды относятся такие организации, как ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде), ПРООН (Программа развития ООН), ЮНФПА (Фонд ООН в области народонаселения), ЮНИСЕФ (Детский фонд ООН), Всемирная продовольственная программа, УВКБ (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев), а также региональные экономические комиссии ООН [20. C. 110]. В этот же список можно добавить и другие объединения - Всемирную метеорологическую организацию, Комиссию по устойчивому развитию, различные конференции сторон, подписавших международные документы в сфере окружающей среды, и пр. Эти организации по функциональному критерию можно разделить на нормативные и оперативные, хотя и весьма условно. Первые больше занимаются распространением информации, повышением осведомленности об экологических проблемах, продвижением экологических принципов и норм, а также развитием "жесткого" и "мягкого" права в этой области. Вторые же занимаются непосредственной реализацией мер, направленных на оказание помощи странам в их устойчивом развитии. ЮНЕП, например, является скорее нормативным институтом, так как, прежде всего, занимается распространением информации. Основной заслугой ЮНЕП можно назвать относительно быстрое развитие международного экологического права, а также создание Международной группы экспертов по изменению климата, авторитетные отчеты которой легли в основу принятия политических решений относительно окружающей среды на разных уровнях. ПРООН, наоборот, можно назвать оперативной организацией, так как ее деятельность направлена на оказание помощи нуждающимся странам для их успешного развития.

Во-вторых, важное место в системе глобального экологического управления играют и другие международные организации регионального и глобального уровня. Это ОЭСР, ЕС, Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд и др. Они финансируют соответствующие программы и проекты в области охраны окружающей среды, оказывают необходимую поддержку отдельным странам, разрабатывают и внедряют экологические стандарты в различных сферах.

В-третьих, уровень национальных государств, которые остаются основными акторами на мировой арене и являются основной платформой для законодательного закрепления принятых решений и их имплементации в пределах территориальных границ. Кроме того, государство является одним из трех звеньев в триаде "государство - бизнес - гражданское общество" в рамках так называемой "корпоративной модели" глобального управления. Государство здесь может стать своеобразным местом встречи групп влияния со стороны гражданского общества и бизнеса, где в случае успешного нахождения "общего знаменателя" можно будет принять решения, направленные на улучшение состояния окружающей среды, выгодные для всех участников. Но для этого, конечно, требуется инициативность гражданского общества, а также развитая корпоративная социальная ответственность бизнеса. Государство может поощрять и то, и другое с помощью увеличения осведомленности населения об экологических проблемах, а также создания соответствующих стимулов для бизнеса.

В-четвертых, деятельность гражданского общества и бизнеса прекрасно дополняет деятельность правительств и является предметом для отдельного анализа и дискуссии. Эти две составляющие мирового сообщества порой могут быть более активными и действенными, чем правительства по причине их тесной взаимосвязи и, как следствие, мобильности - быстрой реакции на любые изменения. Примером может служить введение корпоративных экологических стандартов, экологической сертификации продукции. Общество, получив больше знаний в области окружающей среды, начинает с большим вниманием относиться к приобретаемой продукции. Потребителей начинает интересовать экологическая ответственность производителя: насколько данный конкретный продукт является экологически чистым, натуральным и, следовательно, более "дружественным" по отношению к окружающей среде и организму потребителя в частности. Бизнес, в свою очередь, улавливая эти тенденции, делает шаги в сторону удовлетворения таких интересов общества. В странах Западной Европы и Северной Америки это давно уже воспринимается как само собой разумеющееся. Часто такие инициативы реализуются в партнерстве между НПО и частным сектором. Примером "управления без правительств" является сертификация продукции, которую проводит Лесной попечительский совет - международная некоммерческая организация, "которая состоит из представителей экологических и социальных организаций, продавцов лесоматериалов, лесничих, коренных малочисленных народов, лесных корпораций, сертификационных организаций из многих стран мира, в том числе и из России" [13]. В то же время, когда правительства берут на себя обязательства в сфере окружающей среды, они подталкивают бизнес к схожим действиям. В 2000-х гг. транснациональные компании DuPont, Shell, Alcoa, British Petroleum и многие другие добровольно взяли на себя обязательства по сокращению к 2010 г. выбросов парниковых газов в атмосферу на 15% по сравнению с 1990 г. [20. C. 123]. Это соглашение можно условно назвать "корпоративным Киотским протоколом". Стали появляться даже частные институты по сокращению выбросов парниковых газов, которые занимаются торговлей квот на эмиссии, - "Chicago Climate Exchange" в Северной Америке и "European Climate Exchange" в Европе.

Однако, к сожалению, такая схема выглядит отчасти утопичной, так как интересы участников во многом не совпадают. Тем не менее ряд успешных примеров свидетельствует о том, что инициативы, направленные на улучшение состояния окружающей среды, могут быть выгодными для всех заинтересованных сторон. Например, в Калифорнии вся совокупная индустрия переработки отходов помимо того, что заботится об окружающей среде, включает в себя 85 000 рабочих мест, которые ежегодно оплачиваются 4 млрд долл. США и производят товаров и услуг на 10 млрд долл. США [18]. Таким образом, выгоду от этого получает и экономика штата, и население, а общий контроль осуществляется специально созданным Департаментом переработки и возобновления ресурсов штата Калифорния, деятельность которого опирается на соответствующие законодательные акты.

Что же касается глобального уровня, несмотря на обилие самых разных международных институтов, очевидна потребность в создании единой организации, которая смогла бы взять под свое "крыло" все, что касается окружающей среды и пока находится в ведении разрозненных структур. Уже не раз звучали призывы к созданию специализированного института - Всемирной организации по окружающей среде (World Environmental Organization - WEO), которую можно было бы построить на базе ЮНЕП, постепенно увеличивая ее компетенцию и независимость от прочих институтов [20. C. 136]. Она смогла бы вобрать в себя уже существующие международные договоры в экологической сфере и стать площадкой для заключения новых соглашений и последующего их мониторинга. ВООС могла бы в будущем также играть роль "омбудсмена" в сфере международного экологического права: публиковать соответствующие отчеты, осуществлять общий мониторинг ситуации и т.д. Важно подчеркнуть, что членами этой структуры не должны быть исключительно национальные государства, но также и другие заинтересованные акторы, что обеспечит устойчивость системе управления и повысит ее эффективность.

Итак, процессы управления в современном мире не могут проходить в отрыве от КУР. Чтобы человечество не скатилось в пропасть экологической катастрофы, на всех уровнях необходима оптимизация экономики с учетом экологического фактора. К сожалению, быстро и повсеместно это сделать не удастся. Однако предпринятые попытки в этой области уже доказали свою целесообразность, а также реальность осуществления такого подхода в принципе. От мирового сообщества же сегодня требуется прежде всего поиск точек соприкосновения в сфере охраны окружающей среды, чтобы каждый участник мог извлечь потенциальную выгоду для себя, а также обмен опытом и внедрение "зеленых" технологий для эффективного функционирования системы глобального экологического управления. Эта система сегодня находится лишь на стадии формирования: единый транснациональный орган, который бы ведал вопросами окружающей среды, отсутствует; механизм взаимодействия между экономическими, политическими и общественными структурами не отлажен; несмотря на осознание трансграничного характера проблемы, к конкретным решениям государства приходят все еще неохотно из-за разницы интересов в других сферах. В этой связи к известному принципу "думай глобально - действуй локально!" хочется добавить - и для глобальных действий время давно пришло.