Климатическая повестка: как отличаются подходы к ней в разных странах
Вслед за присоединением к международным договоренностям по снижению углеродного следа наша страна приняла и собственные регулирующие документы в этой сфере. В частности, принят Федеральный закон от 02.07.2021 №296-ФЗ "Об ограничении выбросов парниковых газов" и Федеральный закон от 06.03.2022 №34-ФЗ "О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации". Эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР) проанализировали российский опыт климатического регулирования и сравнили его с опытом некоторых других стран, прежде всего западных. Получившиеся выводы содержатся в докладе, который имеется в распоряжении ТАСС, и представлены в виде карточек.
Россия
С принятием в нашей стране климатического регулирования в РФ появились и так называемые углеродные единицы, первые сделки с которыми были проведены в сентябре текущего года. Введение этого инструмента в оборот, по словам президента ЦСР Владислава Онищенко, является "одним из важных шагов на пути создания стимулирующего к сокращению выбросов законодательства". "Доклад ЦСР как раз открывает серию исследований, посвященных регулированию этой сферы, и представляет обзор правовой квалификации углеродных единиц в различных правопорядках", — пояснил ТАСС Онищенко.
В свою очередь, первый заместитель министра экономического развития России Илья Торосов прокомментировал ТАСС, что Россия продолжает реализацию планов по декарбонизации и переходу к углеродной нейтральности в соответствии со стратегией социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года. "Уже создана полноценная инфраструктура для выпуска и обращения углеродных единиц, а появление первых проектов дает основу для первой оценки ее работы. Одним из направлений дальнейшей работы является обеспечение свободного трансграничного обращения углеродных единиц от российских климатических проектов с учетом страновых особенностей", — сказал Торосов.
По его словам, правовая природа углеродных единиц — "вопрос сложный и решается в разных юрисдикциях по-разному". "Но для полноценного международного обращения неизбежна унификация. Подготовленный ЦСР обзор является весьма актуальным и полезным", — добавил собеседник агентства.
Какими бывают рынки углеродных единиц
Как выяснили исследователи ЦСР, в одних странах углеродные единицы — это что-то вроде административных льгот, в других — это скорее частная собственность. А от квалификации этого инструмента зависит то, какое нормативное регулирование будет к ним применяться — в частности, порядок купли-продажи, способы обеспечения исполнения обязательств, последствия признания должника банкротом и так далее.
В международной практике выделяют два вида рынков углеродных единиц — обязательный и добровольный, поясняют эксперты ЦСР. Обязательные — создаются на основании закона или других нормативных инструментов, регулируются правовыми механизмами и направлены на сокращение выбросов CO2, в том числе за счет механизма квотирования.
Например, европейский рынок торговли выбросами был создан в 2005 году после принятия Киотского протокола 1997 года, которым были установлены цели по сокращению выбросов для присоединившихся стран.
На добровольных же рынках обращаются углеродные единицы, которые подтверждают сокращение эмиссии результатами проектов по уменьшению выбросов парниковых газов. Такие рынки начали развиваться в 2000-х годах параллельно с обязательными, потому что появился спрос со стороны тех организаций, которые не были обязаны участвовать в программах по сокращению выбросов. По общему правилу добровольные рынки, в отличие от обязательных, не подлежат какому-либо специализированному надзору со стороны государства, подчеркивают эксперты.
Германия
Например, в Германии операторам оборудования дается право на выброс одной тонны CO2 в течение определенного периода, это право удостоверяется разрешением, которое может быть передано третьим лицам. Передача квот происходит по соглашению и предполагает внесение записи на счет приобретателя в реестре торговли выбросами. Также государство проводит аукционы, на которых операторы установок могут приобретать квоты у государства, доходы от их продажи направляются в бюджет. Квоты могут являться предметом производных финансовых инструментов — сертификатов выбросов. Приобретатель сертификатов не может рассчитывать на получение процентов или дивидендов.
Для разрешения вопросов налогообложения Верховная финансовая дирекция Франкфурта-на-Майне указала, что выпуск квот является действием в рамках публичного права. Первичное безвозмездное приобретение квот нельзя рассматривать как гражданско-правовую сделку. Если квоты приобретаются возмездно, то они должны рассматриваться в качестве имущества, оцениваемого по стоимости приобретения с возможным последующим снижением стоимости. Торговля регулируется общими принципами налогообложения при покупке и продаже активов.
В исследовании указано, что квоты как имущественные ценности могут быть арестованы. Было предложено квалифицировать квоты как "валюту". Отношения по эмиссии такой "валюты" являются публичными. Требования также устанавливаются на основе норм публичного права, а отношения по ее обращению являются гражданско-правовыми и складываются между субъектами.
Франция
Во Франции же действует система торговли, которая позволяет напрямую контролировать количество производимых парниковых газов. Объем допустимых выбросов определяется количеством квот, установленным государственным органом и затем распределяемым среди охваченных объектов. В конце каждого года оператор объекта должен вернуть административному органу количество квот, равное общему объему выбросов парниковых газов.
Временные и долгосрочные сертифицированные единицы сокращения выбросов являются движимым имуществом, материализованным исключительно путем записи на счете их владельца в национальном реестре. Они являются оборотоспособными и могут передаваться со счета на счет, а также предоставляют одинаковые права своим владельцам и могут быть переданы сразу после их выдачи. Единицы сокращения выбросов являются предметом частного присвоения.
Как отмечено в документе, квалификация квот в качестве движимого имущества обеспечивает определенность в отношении их отчуждения и механизмов передачи, а также гарантирует возможность проведения сделок.
Бельгия
В Бельгии определяют квоты на выбросы как "передаваемое право на выброс одной тонны парниковых газов, эквивалентных СO2, в течение определенного периода или торгового периода".
Исследователи отмечают, что квоты не имеют однозначной позиции: во-первых, их предлагают рассматривать в качестве права собственности на место в атмосфере, где выбрасывается тонна углекислого газа; во-вторых, как способ оплаты долга, созданный в рамках системы торговли квотами ЕС, следовательно, квота в данном случае является своеобразной валютой; в-третьих, как нематериальное движимое имущественное право; и в-четвертых, как особое право. При этом на бухгалтерском учете квоты на выбросы парниковых газов учитываются в качестве нематериального актива.
В доктрине распространено мнение, что квоты представляют собой движимое бестелесное имущество. В консультативном заключении указано, что "в Бельгии не существует законодательного определения правовой природы квот, но они считаются нематериальным движимым имуществом".
Квоты на выбросы парниковых газов c 2016 года прямо признаются в качестве финансового инструмента, при этом стоит учитывать, что в Бельгии финансовые инструменты признаются движимым имуществом. Однако вопрос о признании за управомоченным лицом права собственности на квоты в бельгийском праве до сих пор не решен.
Италия
В Италии под квотой на выбросы понимается право на выброс одной тонны CO2 за определенный период. Ведутся дискуссии относительно правовой природы квот. Ряд исследователей делают акцент на государственном происхождении, из чего делается вывод, что квоты представляют собой административные разрешения. Однако этот подход критикуется по ряду причин.
Другая часть доктрины предлагает рассматривать квоты в качестве института, посредством которого административным органом предоставляются субъекту новые права или привилегии, объектом которых является использование общественного блага.
Критики признания квоты одним из административных институтов отмечают, что фактически речь идет о новом объекте права, который включает в себя не только разрешение на выброс определенного количества углекислого газа, но и право на передачу или продажу.
В докладе указано, что квоты на выбросы обладают свойством полезности, имеют величину, выраженную в тоннах углекислого газа, и переменную коммерческую стоимость, зависящую от соотношения спроса и предложения на квоты, а также являются оборотоспособными в силу прямого указания закона и наделены экономической ценностью, определяемой их дефицитом, так как их общее количество заранее определено государством, можно прийти к выводу, что они являются новым видом имущества, а именно — нематериальным благом.
Швейцария
В Швейцарии квоты на выбросы не являются финансовыми инструментами. Однако они могут выступать в качестве базового актива деривативных контрактов.
Поскольку квоты зачастую обладают регистрационным номером, они могут быть индивидуализированы третьими лицами и переданы, поэтому их можно признать имущественными правами. Но, по мнению ряда экспертов, если государственная схема торговли выбросами организована таким образом, что квоты могут быть переданы лишь государству в целях освобождения субъекта от ответственности, тогда они не обладают вещными характеристиками.
Эксперты поясняют, что в англосаксонской системе права одной из классификаций объектов личных имущественных прав является деление на материальные "вещи во владении" и нематериальные "вещи в требовании". Чтобы квоты на выбросы были признаны материальным объектом, они должны существовать в виде физического документа, который впоследствии может стать предметом иска о возврате вещи "в натуре". Между тем квоты зачастую существуют исключительно в электронных реестрах, следовательно, предпочтительнее их относить к нематериальным объектам.
Великобритания
Схема торговли выбросами в Великобритании начала действовать с 1 января 2021 года после выхода страны из ЕС. Квоты на выбросы признаются финансовыми инструментами.
Законодательно установленная правовая квалификация углеродных единиц, обращающихся на добровольных рынках, в Великобритании отсутствует. Однако в исследовании описан случай, в котором суд признал углеродные единицы нематериальным имуществом, поскольку они соответствуют трем основным принципам: во-первых, объект является передаваемым в соответствии с законодательством, во-вторых, объект имеет стоимость, и в-третьих, лица обладают полномочиями, касающимися данного объекта. Тогда такой объект может быть признан имуществом.
Австралия
Углеродные единицы, обращающиеся на добровольном рынке в Австралии, признаются имуществом на законодательном уровне. Согласно ст. 150 Закона об углеродных единицах, углеродные единицы, выпускаемые государством, являются личным имуществом.
При этом законным владельцем углеродной единицы признается лицо, запись о котором внесена в реестр и которое имеет право передать право собственности на углеродную единицу.
США
В США на федеральном уровне отсутствует законодательное закрепление правовой природы обращающихся на добровольном рынке углеродных единиц.
Например, в штате Калифорния под квотой на выбросы понимается ограниченно оборотоспособное разрешение на выброс до одной метрической тонны эквивалента углекислого газа. Уточняется, что квота на выбросы не наделяет ее владельца правом собственности или иными имущественными правами, тем самым по смыслу законодательства квоты являются административным инструментом.
Мексика
В Мексике с января 2020 года действует пилотный проект системы торговли выбросами. Под квотой на выброс понимается административный инструмент, выданный Секретариатом по окружающей среде и природным ресурсам, который предоставляет право на выброс одной тонны углекислого газа в течение определенного периода времени.
В доктрине отмечается, что в настоящее время проводится анализ правовой природы квот, однако существует мнение, что административный акт является субъективным правом, которое предполагает два варианта его использования правообладателем: действие, то есть выброс одной тонны углекислого газа, или бездействие, в случае если правообладатель продает квоту, не использовав ее.
Следовательно, квота может рассматриваться в качестве субъективного "административного" права, так как ее правообладателю предоставляются имущественные права в силу правовой нормы.
Китай
В Китае квоты на выбросы не рассматриваются в качестве финансовых инструментов. Министерство финансов Китая для целей бухгалтерского учета указало, что приобретенные квоты должны квалифицироваться в качестве активов финансовой отчетности.
Применительно к гражданско-правовой квалификации квот на выбросы в китайской доктрине отмечается, что согласно вещному законодательству Китая лица имеют право владеть, пользоваться и извлекать пользу из природных ресурсов, которые принадлежат государству. В докладе отмечено, что экологический потенциал атмосферы как инструмента поглощения парниковых газов ограничен, выброс парниковых газов субъектами может рассматриваться в качестве использования природных ресурсов и тем самым регулироваться положениями об узуфруктах. Однако экологический потенциал не является одним из видов ресурсов, на который распространяется вещное законодательство, поэтому правовой статус квот на выбросы не определен.
Стоит также отметить, что в Пекине, Чунцине, Гуандуне, Хубэе, Шанхае, Шэньчжэне, Тяньцзине и Фуцзяни (в рамках пилотных проектов) квоты на выбросы не признаются финансовыми инструментами.
Южная Корея
Закон Южной Кореи о распределении и торговле разрешениями на выбросы парниковых газов не содержит положений, определяющих правовую природу квот или указывающих на наличие имущественных прав у субъектов. Однако с юридической точки зрения право на выбросы обладает свойством имущественного права, поскольку оно удовлетворяет обоим элементам, присущим имущественным правам: возможности извлечения выгоды в личных целях и правомочию распоряжения.
В целях предотвращения манипулирования рыночными ценами, несправедливого торгового оборота и для регулирования обмена информацией установлено, что некоторые положения Закона о рынке капитала и финансовых инвестициях также должны применяться к обороту разрешений на выбросы.
Казахстан
Рынок углеродных единиц представлен единицами углеродной квоты и офсетными единицами, имеющими общее название — углеродные единицы. Углеродная единица является товаром, разрешенным для оборота между субъектами рынка.
Система торговли в республике состоит из первичного и вторичного углеродных рынков. На первичном углеродном рынке оператор системы осуществляет продажу единиц углеродной квоты из соответствующей категории резерва Национального плана углеродных квот субъектам рынка на условиях аукциона. На вторичном углеродном рынке субъекты осуществляют куплю-продажу углеродных единиц между собой посредством прямой сделки или через товарную биржу.