Сдать в переработку: мусорной реформе исполнилось два года

«Произошедшие за последние годы изменения законодательства… привели к монополизации рынка по обращению с отходами производства и потребления, росту цен и снижению качества предоставляемых гражданам услуг», – справедливо отмечается в пояснительной записке к законопроекту.

Авторы предлагали внести изменения в закон «Об отходах производства и потребления» и вновь позволить собирать и перевозить отходы любым организациям, а не только регоператорам-монополистам. Кроме того, предлагалось отменить лицензирование такой деятельности – это упростило бы вход на рынок малых компаний и могло бы восстановить конкуренцию.

Также в закон было внесено требование оборудовать каждую перевозящую отходы машину системой ГЛОНАСС или аналогом, чтобы можно было отслеживать её местонахождение. Правда, в настоящий момент эта норма и так существует, правда не на уровне закона, а на уровне постановления Правительства – а именно в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 №1156, регламентирующем правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО).

Что ж, попытка исправить законодательство провалилась. Более того, это была не первая и не последняя попытка это сделать.

Но как так получилось, что законодательство надо исправлять, и как регулируется область обращения с ТКО сейчас?

***

На федеральном уровне тема свалок так или иначе затрагивается в следующих документах:

• Правила обращения с ТКО;
• КоАП и УК;
• Конституция;
• Государственная стратегия обращения с отходами;
• Стратегия развития промышленности по обращению с отходами до 2030 года;
• Нацпроект «Экология»;
• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления».

Рассмотрим их по порядку.

Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами

Это технический документ, в котором указаны конкретные требования по обращению с ТКО – от их приема до конечной утилизации. В частности, как должны быть оборудованы контейнерные площадки, как должна быть организована транспортировка мусора (например, установка на мусоровозы ГЛОНАССа) и т.д.  То есть, в нынешней ситуации, в первую очередь это требования к работе регоператоров.

Среди интересного можно выделить обязанность собственника земли ликвидировать несанкционированные свалки на своей территории самостоятельно или же обратиться к регоператору, чтобы это сделал он. Регоператор затем выставляет счет за выполненные работы. Выявление несанкционированных свалок – также его прямая обязанность.

В Правилах помимо всего прочего прописаны и основания для лишения юридического лица статуса регоператора.

КоАП и УК

Среди более суровых санкций первое и самое очевидное – законом предусмотрена ответственность для тех, кто сваливает мусор где попало. Статья 8.2 КоАП наказывает за несоблюдение требований при обращении с отходами – если вы не так оформили документацию, складируя мусор не позаботились о безопасности или просто свалили мешки в овраг. Для более тяжёлых случаев – если в результате заметно пострадала экосистема или чьё-то здоровье – есть статья 247 УК «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов».

Административный кодекс предусматривает штрафы и приостановление деятельности юридического лица, уголовный – более серьёзные штрафы, а то и до восьми лет тюрьмы. Впрочем, судя по статистике, обычно отделываются штрафами. По данным за 2016-2019 годы, реальный срок по этой статье назначали только один раз. Административных же дел гораздо больше – почти полторы тысячи только за 2019 год. И штрафы на 37 миллионов.

Кроме того, регионы могут устанавливать свои законы, наказывающие за разные нарушения при обращении с отходами. Например в ст. 28 закона Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» предусмотрена дополнительная ответственность за сжигание или сброс мусора в неположенном месте – если это не подпадает под федеральный закон. В общем, если вы боретесь с незаконной свалкой, теперь вы знаете на что можно ссылаться. Инструменты для наказания нарушителей в законе есть, остаётся лишь добиваться их применения.

Конституция

В 1993 году в Конституции Российской Федерации было закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 42: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Это, с одной стороны, декларативная норма, на которой основываются законы об охране природной среды и другие. С другой стороны, это норма прямого действия, на неё можно ссылаться, требуя возмещения ущерба. Экологическая сфера в Конституции более не затрагивалась до 2020 года.

Вместе с поправками о ещё большем расширении президентских полномочий и обнулении президентских сроков в изначально стройный и логичный юридический текст добавили много декларативной мишуры, не имеющей юридического смысла и на практике никого ни к чему не обязывающей. Так и с «экологическими» поправками. В статью о федеральном правительстве всунули размытые формулировки о проведении «единой социально ориентированной государственной политики в области … охраны окружающей среды», о «создании благоприятных условий жизнедеятельности населения» и о «воспитании экологической культуры». Полный текст можно посмотреть в статье 114 обновлённой конституции.

При этом полномочия правительства в экологической сфере давно были чётко изложены – в федеральном конституционном законе №2 от 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» (и оттуда перекочевали в свежий №4-ФКЗ от 06.11.2020 с таким же названием). Таким образом, вышеуказанная экологическая поправка не вносит в законодательство абсолютно ничего нового.

Государственная стратегия обращения с отходами

Точнее, «Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации». Была утверждена приказом Минприроды в 2013 году. Среди прочего в «Стратегии» закреплены приоритеты по обращению с ТКО: сперва максимальное использование исходного сырья и материалов, затем сокращение объёма отходов и снижение класса опасности. Обезвреживание отходов стоит на предпоследнем месте (под ним в частности понимается термическая обработка и сжигание). Наименьший приоритет у захоронения.

Приоритеты «Стратегии» перекочевали в федеральный закон. На эти приоритеты ссылались в своё время экоактивисты, выступавшие против МСЗ. Ныне же редко встретишь упоминание «Стратегии». Хоть официально документ никто не отменял, он потерял свою актуальность для чиновников. Однако его стоит почитать тем, кто хочет лучше разобраться в теме; в начале документа перечисляются основные термины и даётся сжатое описание проблем – с 2013 года они никуда не делись.

«Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года»

Сегодня фактически заменяет собой предыдущую. По большей части состоит в господдержке для перерабатывающей отрасли и в импортозамещении. Последнее авторы «стратегии» явно считают очень важным и постоянно о нём пишут. А вот про раздельный сбор отходов нет ни слова. «Стратегия» вместе с отдельным документом – планом по реализации стратегии – создали задел для строительства МСЗ по всей стране и утверждения мусоросжигания чуть ли не как приоритетного способа обращения с отходами.

Нацпроект «Экология»

Нацпроекты были приняты весной 2018 года как некий заменитель президентской программы для Путина. Касательно мусорной части проекта я просто перескажу оценку WWF-Россия и движения «РазДельный Сбор»:

• не предусмотрено развитие раздельного сбора отходов;
• нет планов по сокращению образования отходов;
• приоритет отдаётся крупным компаниям, сортирующим смешанный мусор;
• угроза для малого и среднего бизнеса.

Нацпроекты и в целом пример очень плохого планирования; это не цели с внятными планами по их достижению, а набор благих пожеланий с цифрами, взятыми с потолка. Например, декларируется задача довести количество федеральных ООПТ до 235 – при том, что на 2018 год их уже было 290!

На реализацию всех этих гениальных планов заложено 4 041 042 000 000 рублей, из них на мусорную часть – 456 783 900 000. Причём чиновники, очевидно, слабо представляют, как именно эти деньги надо применять – суммы расписаны, а что с ними делать непонятно. В 2019 на нацпроект потратили только 66% от запланированного на год. Что, пожалуй, и к лучшему.

Федеральный закон №89 «Об отходах производства и потребления»

ФЗ №89 «Об отходах производства и потребления» – основной закон, регулирующий область обращения с отходами в России. Он был принят в 1998 году, и при каждой мусорной реформе в него вносили изменения. Разбирать его весь было бы очень долго, потому рассмотрим три основных момента, актуальных на сегодняшний день: расширенная ответственность производителя (РОП), институт региональных операторов и «Российский экологический оператор».

Региональные операторы

Каждый регион назначает по конкурсу одну или несколько крупных компаний, каждая из которых отвечает за все отходы на вверенной ей территории. Контракты на вывоз отходов можно заключать только с ними, а все их бывшие конкуренты либо закрываются, либо работают у них на субподряде. Искусственное создание таких охраняемых государством монополий увеличило цены на вывоз отходов в 2-3 раза, и в нескольких регионах угробило зарождавшийся, а кое-где – и успешно функционировавший, раздельный сбор. Такая система вводится с 2014 года, и за всё это время она не очень-то помогла решить проблему отходов.

«Российский экологический оператор» – РЭО

Государственная компания, созданная Указом Президента РФ от 14.01.2019 №8. Указ, устав и ФЗ-89 от 1998 содержат длинный и невнятный список полномочий. Если прописать полномочия подробнее и выделить много-много государственных денег, то получится сверхмонополист с регуляторными функциями. Если оставить всё как есть, получится госконтора, помогающая регионам составлять территориальные схемы обращения с отходами. Что ж, будем надеяться на второй вариант.

Расширенная ответственность производителя (РОП) – она же экологический сбор

Должна стимулировать бизнес производить и продавать более экологичную продукцию – либо оплачивать утилизацию отходов от её использования. Правительство устанавливает нормы утилизации – то есть какую часть отходов производитель или продавец должен утилизировать. Например, вы торгуете пельменями в картонной упаковке. От использования вашего продукта образуются отходы (картон). Согласно распоряжению правительства, на 2020 год норматив утилизации составляет 20%. Значит, вы должны обеспечить утилизацию каждой пятой коробки. Обеспечить утилизацию можно тремя способами:

• собрав и утилизировав соответствующее количество отходов самостоятельно;
• заключив контракт с РЭО или ассоциацией таких же как вы производителей/импортёров;
• уплатив экологический сбор – распоряжаться им будет РЭО, и никаких гарантий, что с пользой для перерабатывающей отрасли.

***

Государство не просто провалило задачу сократить образование мусора – оно её, судя по всему, и не ставило. Почти все основные нормативные акты, принятые в этой сфере за последние 6-7 лет, защищают интересы крупного мусорного бизнеса и высшего чиновничества, а не отрасли переработки и благополучие граждан. Даже прекрасное начинание РОП грозит превратиться из инструмента стимулирования экологичных производителей в просто ещё один налог.

Удивительно, но и в таких условиях умудряются выживать общественные инициативы и честный (но очень маленький) бизнес. Эти примеры вдохновляют и дают надежду.