В законодательство об охране Байкала снова вносятся опасные изменения. BELLONA

Что в итоге ожидает Байкал, если будут предлагаемые изменения в Перечень будут приняты в имеющихся формулировках, разбирался член Бурятского регионального Объединения по Байкалу Кристиан Ринчинов.

Основными угрозами предлагаемых изменений Перечня могут стать фактическое разрешение на застройку ненарушенных природных территорий, вырубка лесов и сжигание отходов в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории. Кроме того, предлагается разрешить дноуглубительные работы в акватории Байкала.

Ситуация осложняется изменением Закона об охране озера Байкал и законопроектом, фактически отменяющем государственную экологическую экспертизу для проектов нескольких типов.

В течении двух прошедших недель законопроект об утверждении нового Перечня проходил стадию общественного обсуждения на государственном сайте проектов нормативно-правовых актов. Первоначально срок общественного обсуждения был установлен до 25 июня, но благодаря начатому нами с чиновниками диалогу, депутатская группа «Байкал» рекомендовала Минприроды доработать законопроект с учетом наших рекомендаций, вернуть доработанный законопроект на рассмотрение рабочей депутатской группой, после чего он опять будет представлен для повторного общественного обсуждения.

Однако сроки для доработки и повторного общественного обсуждения не уточнены. Пока что обсуждение и голосование по этому законопроекту продолжается.

Далее я перечислю основные проблемы законопроекта и комментарии по их доработке, совместно разработанные нами – представителями природоохранных организаций Байкальского региона и всей России, экспертами, представителями СО РАН и активистами.

Развитие инфраструктуры

Земельные вопросы, которые должно решить одно из предлагаемых изменений, часто становятся главной проблемой местных жителей и районных чиновников: по причине действующих в ЦЭЗ ограничений, иногда действительно возникают сложности при развитии инфраструктуры или желании местных жителей как-либо распорядиться своей недвижимостью.

Эта проблема несомненно требует решения, но решения более аккуратного, поскольку предложенной формулировкой снимается запрет на строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек.

Вероятно, подобная редакция частично связана со сложностью правоприменения действующей формулировки ввиду отсутствия в законодательстве четкого определения незатронутых природных территорий. Это приводит к тому, что судебные инстанции вынуждены самостоятельно заполнять оставленный пробел. В связи с чем новой редакцией Перечня видов деятельности, запрещенной в ЦЭЗ БПТ, необходимо дать развернутое определение незатронутых природных территорий, а ни в коем случае не отказываться от запрета на их застройку.

Определение таких территорий можно дать с учетом судебной практики. В частности, незатронутые природные территории определялись судом Иркутской области как территории, на которых отсутствуют промышленные, жилые и рекреационные объекты, и сохранено естественное биоразнообразие. Кроме того можно перечислить характеристики подобных категорий: «земли лесного фонда, типичные степные и луговые сельхозугодия с естественным покровом, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек».

Так как приоритетной задачей управления ЦЭЗ БПТ является сохранение природного разнообразия при наличии населенных пунктов и ведения хозяйственной деятельности местного населения, то в новой редакции Перечня, необходимо обеспечить сохранение «незатронутых природных территорий» («природных ландшафтов» в терминах статьи 1. Закона об ООС), чтобы исключить застройку и иное освоение территорий, на которых отсутствуют промышленные, жилые и рекреационные объекты, сохранено естественное биоразнообразие.

В их число входят земли лесного фонда, типичные степные и луговые земли сельскохозяйственного назначения с естественным растительным покровом, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек и т. д.

Сжигание отходов

Еще одним последствием корректировки Перечня может стать разрешение на сжигание отходов в Центральной экологической зоне. Предложенная Минприроды формулировка по обращению с отходами фактически позволяет строить в ЦЭЗ объекты по обращению с отходами, мусоросжигательные заводы (в т.ч. с выработкой энергии), установки по обращению с отходами 1-2 класса опасности и другие подобные опасные предприятия.

Но снижение количества и «обезвреживание» отходов в ЦЭЗ БПТ не должно происходить за счет их сжигания. Согласно последней редакции ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ от 24 июня 1998 года, утилизация отходов помимо рециклинга, регенерации, рекуперации отходов включает и энергетическую утилизацию (сжигание). А обезвреживание отходов – это уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением энергетической утилизации).

Предположительно, это предложение может иметь коррупционную составляющую, поскольку снятие запрета на обезвреживание отходов 3-4 класса опасности в ЦЭЗ связано с планируемой деятельностью по переработке отходов Байкальского целлюлозно-бумажного комбината.

Представители недавно назначенного единственного подрядчика по проекту – компании Газэнергострой, не раз заявляли, что склоняются в пользу обезвреживания отходов путем сжигания. Однако в данный момент все еще проходит экспертиза СО РАН по сравнению и оценке всех заявленных технологий, и снятие запрета на сжигание опасных отходов в ЦЭЗ преждевременно и потенциально очень опасно.

Многие эксперты РАН и прочих научных центров неоднократно выступали с критикой данного подхода. По информации представителя СО РАН, загрязнение только от сжигания шлам-лигнина, накопленного БЦБК, способно многократно превысить нормы допустимых воздействий, установленные для уникальной экосистемы озера Байкал. Поэтому для принятия каких-либо решений необходимо дождаться результатов научной экспертизы.

Вырубка леса

Также предлагаемые изменения касаются лесов вокруг Байкала. На прошлой неделе мы с коллегами из дружественных НКО приняли участие в онлайн заседании межфракционной рабочей группы Госдумы «Байкал», посвященному обсуждению данного Проекта постановления. На прошедшем заседании мой доклад касался как раз лесного вопроса, поэтому ниже привожу его основную часть.

«Охрана лесов в ЦЭЗ БПТ является одним из неотъемлемых условий для сохранения уникальной экологической системы озера Байкал. Естественные леса являются одним из главных средообразующих факторов в ЦЭЗ БПТ, обеспечивая притоки Байкала стабильным и чистым стоком, участвуя в формировании и регулировании регионального климата и выполняя множество других важных функций, поэтому они должны оставаться неприкосновенны для заготовки древесины. Этот факт первичности экосистемных функций лесов вокруг Байкала зафиксирован многими исследованиями, включая работы сотрудников Красноярского Института Леса им. Сукачева СО РАН.

Поскольку леса ЦЭЗ БПТ являются частью уникальной экосистемы Байкала, то, соответственно, сохранение этих лесов фактически является частью обязательств России по выполнению обязанностей по Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. Мы одобряем имеющиеся в законодательстве механизмы по охране лесов ЦЭЗ БПТ, также мы одобряем запрет на сплошные рубки, внесенный в Проект постановления по утверждению Перечня. Однако мы считаем, что для обеспечения полноценной охраны лесов ЦЭЗ БПТ меры, предложенные в Проекте постановления, требуют редактирования. Для этого я предлагаю следующее:

1. Установление отдельных отсылочных норм является избыточным, и при изменении ст. 29., 29.1 ЛК абзац может терять первоначальный смысл. В связи с этим считаю необходимым указать непосредственно в Перечне прямой запрет на заготовку древесины.

2. В связи с тем, что сейчас под предлогом санкционированных с нарушениями санитарных рубок, в ЦЭЗ БПТ происходят масштабные коммерческие лесозаготовки, считаю необходимым внести в Перечень прямой запрет на сплошные санитарные рубки в ЦЭЗ БПТ и разрешить только выборочные санитарные рубки в случаях введения чрезвычайных ситуаций, вызванных вспышками распространения вредителей леса. Для этого можно дополнить имеющийся в Проекте постановления запрет на сплошные рубки уточнением «включая сплошные санитарные рубки».

3. Изменение действующей редакции предлагаемой формулировкой ослабляет непосредственный запрет на рубки в кедровых лесах, кроме санитарно-оздоровительных мероприятий. Действующая редакция запрещает, в частности, заготовку древесины в кедровых лесах гражданами для собственных нужд и прочие виды рубок. Тогда как предлагаемая формулировка снимает данный запрет.

Помимо очевидной возможности заготовки пищевых лесных ресурсов населением, кедровники – места концентрации биоразнообразия. Кедр играет особую роль в лесных экосистемах, он является стержнем экосистем, находясь в основе пирамиды трофических связей. Он также обладает уникальными способностями по очистке воздуха.

В прошлом кедровые леса на Байкальской природной территории были распространены значительно шире, но позднее оказались уничтоженными лесными пожарами и хищническими рубками для заготовки древесины. Однако доказано, что прижизненное использование сырьевых ресурсов кедровников экономически значительно целесообразнее рубки их для получения древесины.

Только сбор кедровых семян в течение жизни одного поколения древостоя дает намного больший доход, чем можно получить от рубки. Также кедровники являются лучшим местом промысла соболя и белки и используются для сбора грибов и ягод. Кроме того, благодаря выраженной средообразующей способности кедра, мощности его корневой системы и распространению кедровников в горах, весьма велико водоохранное, противоэрозионное и климаторегулирующее значение кедровых лесов. Защитные свойства кедровников имеют для общества намного большее значение, чем их сырьевые ресурсы. Все это делает кедровые леса важным объектом охраны.

Ввиду всего сказанного считаем, что необходимо вернуть прямой запрет на рубки кедровых лесов во всех случаях, кроме проведения выборочных санитарных рубок в случаях введения чрезвычайных ситуаций, вызванных вспышками распространения вредителей леса (ранее указанное предложение по ограничению сплошных санрубок во всех лесах ЦЭЗ БПТ, которое соответственно будет распространяться и на кедровники).

4. Мы считаем, что предложение по применению химических средств защиты растений, в том числе опасных веществ, с использованием авиации в ЦЭЗ БПТ в зонах действия чрезвычайных ситуаций, вызванных вспышками распространения вредителей леса, требует отдельного внимания и доработки, поскольку урон, наносимый экологической системе Байкала при применении многих химических средств защиты леса, может значительно перевешивать локально приносимую ими пользу.

Посему, данное ограничение предлагается изложить в следующей формулировке: «Использование лесов с применением средств защиты растений, включающих вещества, относящиеся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, а также использование авиации при применении средств борьбы с вредителями леса в отсутствие введенного режима чрезвычайной ситуации, связанной со вспышками вредителей леса, и (или) за пределами границ зоны чрезвычайной ситуации».

В процессе доработки Проекта постановления в данную формулировку необходимо добавить короткий список не запрещенных к применению в ЦЭЗ БПТ химических средств защиты растений. Разработка этого короткого списка должна производиться с участием представителей СО РАН и гражданского природоохранного сообщества.

Как происходящее сейчас изменение перечня запрещенных видов деятельности в ЦЭЗ, так и изменение других мер по охране Байкала имеют разрозненный характер. Предлагаемые в таком режиме меры иногда преследуют краткосрочные цели заинтересованных лиц и зачастую плохо согласуются между собой, поэтому необходим комплексный подход в разработке нововведений в законодательство об охране озера Байкал.

Необходимо создание механизмов взаимодействия между Бурятией, Иркутской областью и Забайкальским краем, как участниками бассейна Байкала, с целью принятия согласованных мер по охране Байкала, совместной разработки единой системы согласованного принятия решений в области использования природных ресурсов в бассейне Байкала, а также предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и разработки мер по адаптации к изменениям глобального и регионального климата.

Необходимо создание комплексной системы межрегионального государственного экологического мониторинга в ЦЭЗ БПТ, включая и мониторинг состояния лесов. Задача по организации государственного экологического мониторинга уникальной экосистемы Байкала поставлена одним из поручений президента по результатам проверки исполнения законодательства по сохранению озера Байкал и его экологическому оздоровлению (12 сентября 19 года). Сроком исполнения этой задачи было установлено 1 июня сего года, но как видим, задача до сих пор не выполнена.

Однако создание такой системы не обязательно должно быть сложным процессом с большими затратами на содержание масштабного штата специалистов, занимающихся мониторингом, поскольку многие полевые мероприятия (фенологические наблюдения, фото- видеофиксация нарушений, отбор и первичный анализ проб и т.п.) осуществимы силами местных жителей, а специалисты понадобятся только для создания такой системы, обработки полученных данных и организаторских функций.

У нас, представителей природоохранного общественного движения Байкальского региона, есть наработки по локальному созданию подобных систем мониторинга, и мы с удовольствием поделимся нашим опытом».

Кроме того, в обращениях в рабочую группу и в Минприроды РФ я указал следующее: «По открытым данным известно, что логистически доступные запасы спелого делового леса в эксплуатационных лесах Иркутской области и в Бурятии истощены. В связи с этим лесозаготовители заинтересованы в разработке пока еще сохранившихся лесов ЦЭЗ БПТ, куда благодаря действующему законодательству они сейчас формально не имеют доступа.

В связи с этим, любые попытки представителей правительств Республики Бурятия и Иркутской области или других лиц внести в Перечень предложения, разрешающие сплошные санитарные рубки и расширяющие возможности для коммерческих лесозаготовок в ЦЭЗ БПТ, следует игнорировать по причине явного коррупционного и/или коммерческого интереса чиновников или других лиц, которые выдвинут такие предложения.

Информацию о подобных предложениях следует передавать в Генпрокуратуру РФ и СК РФ на предмет выявления коррупционных отношений авторов таких предложений с лесозаготовителями и/или злоупотребления ими своим служебным положением».

И такие предложения действительно появились: Минприроды Иркутской области направило на упомянутое заседание предложение, косвенно разрешающее сплошные санитарные рубки в ЦЭЗ БПТ. Причем, если бы мы с коллегами не обратили на это предложение внимания, оно скорее всего было бы негласно принято рабочей группой не смотря на то, что Проект постановления в этот момент уже проходил стадию общественного обсуждения.

Проект – на доработку

Мы с коллегами и представителями СО РАН единогласно выступили за продление срока на доработку проекта постановления как минимум на два-три месяца, чтобы провести соответствующие расчеты, исследования и на их основе, с учетом наших предложений, скорректировать новый Перечень запрещенных в ЦЭЗ видов деятельности.

Но несмотря на это, входящий в депутатскую группу «Байкал» председатель комитета Госдумы по природным ресурсам депутат Госдумы Николай Николаев еще в начале заседания заявил, что «многие экологические организации и некоторые активисты работают совсем не на исправление ситуации на Байкале, а на то, чтобы все оставалось так как есть», и что «те ограничения, которые есть, только вредят Байкалу». Также Николаев намекнул на то, что не следует тянуть с принятием обсуждаемого законопроекта.

В конце заседания председатель рабочей группы «Байкал», депутат от Иркутской области Сергей Тен согласился, что необходимо продлить срок доработки проекта постановления, но несмотря на позицию значительной части участников диалога, настаивавших на двух-трех месяцах, он заявил, что считает допустимым продление доработки всего лишь на одну-две недели.

Многие из предлагаемых новым законопроектом изменений явно лоббируются людьми и структурами, заинтересованными в осуществлении конкретных бизнес-проектов на Байкале, опасных для великого озера. Это одна из причин, почему эти изменения столь разрозненны, не согласованы друг с другом и с действующим законодательством об охране Байкала.

Это происходит отчасти из-за менталитета, а отчасти из-за сложившейся в стране ситуации, когда все, независимо от занимаемого ими уровня и должности, стараются получить как можно больше и как можно быстрее. Но такой подход губителен как для Байкала, так и для туристов и местных жителей, нуждами которых часто прикрываются совсем другие группы интересов.

Что делать с туризмом

Самой горячей темой является туризм на Байкале: его или воспевают, или ненавидят. По моему мнению, правильно организованный туризм в специально отведенных для этого ограниченных обустроенных зонах является самым безопасным для Байкала и самым доходным для местных жителей и бюджетов регионов путей развития.

Но для этого должно быть соблюдено несколько условий.

Во-первых, законодательство об охране Байкала должно быть приведено в порядок и впредь разрабатываться комплексно.

Во-вторых, оно должно исполняться и исполняться без исключений для чьего-либо высокого желания добывать полезные ископаемые, вырубать леса или строить курортные зоны в ЦЭЗ.

В-третьих, Иркутская область и Бурятия должны решать вместе все вопросы, связанные с Байкалом.

И в-четвертых, Байкалу нужно дать отдохнуть, очиститься и восстановиться от всех потрясений, которые он потерпел из-за нас: это и игры гидроэнергетиков с уровнем озера, и бесконтрольный туризм, и стоки неблагоустроенных турбаз и жилых домов, и последствия катастрофических лесных пожаров, и многие другие факторы, негативно влияющие на озеро.

Только после решения этих проблем можно будет задуматься о каком-либо серьезном развитии туризма.

Особые экономические зоны

Но кроме изменений в Перечне видов деятельности, ограниченных в ЦЭЗ, федеральное правительство, Минприроды РФ и депутаты подготовили Байкалу еще два «сюрприза».

Первый – это изменение в закон об охране Байкала, которое фактически позволит присоединять любые лесные земли, расположенные в центральной экологической зоне озера и не входящие в ООПТ, к особым экономическим зонам, в которых действуют значительные послабления охранного режима. Проще говоря, можно будет вырубить, раскопать и застроить практически любое место в ЦЭЗ. Данный законопроект сейчас также проходит стадию общественного обсуждения.

Эти изменения, скорее всего, вносятся исключительно для реализацию проекта горнолыжного курорта на горе Мамай, находящейся в нескольких километрах от берега Байкала в Кабанском районе Бурятии, на границе с Иркутской областью.

Казалось бы, создание горнолыжного курорта совсем рядом с Байкалом – хорошая идея. Но все как всегда зависит от деталей.

Во-первых, действующее законодательство не мешает созданию минимально оборудованных трасс, ограничению подлежит только строительство зданий для курорта, но их можно разместить и в близлежащих населенных пунктах – Выдрино и Танхой. Поэтому, создание курорта здесь возможно и без изменений в законодательстве.

Но упомянутый законопроект для решения одной проблемы – строительства зданий прямо под горой – ослабляет режим охраны во всей Центральной экологической зоне, что, очевидно, нерационально, опасно и неприемлемо.

Во-вторых, гора Мамай стабильно удерживает звание одного из самых популярных мест для фрирайда по всей России и из-за чрезмерного «окультуривания» и застройки Мамай потеряет свою уникальность как фрирайдовая мекка.

Для создания курорта в районе горы Мамай предлагается создать очередную особую экономическую зону, что, согласно упомянутым предлагаемым изменениям, разрешит вырубку леса под широкие трассы, здания и инфраструктуру.

Следует заметить, что, по мнению многих специалистов, сама практика внедрения особых экономических зон крайне ущербна, нелогична, неэффективна и коррупциогенна, равно как и создание территорий опережающего развития. Это тема для отдельного материала, но отмечу, что даже Минэкономразвития в 2018 г. признало, что деятельность одной из особых экономических зон в ЦЭЗ, «Байкальской гавани», убыточна и неэффективна.

Государственная экологическая экспертиза отменяется?

Второй «сюрприз» – это фактическая отмена процедуры государственной экологической экспертизы, которая вводится для расширения Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, для чего требуются масштабные вырубки, изменение рельефа, строительство линейных объектов, попутной инфраструктуры и т. п.

Данное нововведение предлагается законопроектом № 866900-7 «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях строительства, реконструкции и ввода в эксплуатацию приоритетных объектов транспортной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (О внесении изменений в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях реализации приоритетных проектов по строительству, реконструкции объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования).

Хотя главными целями этого нововведения и считаются расширение БАМа и Транссиба, законопроект предлагает отмену государственной экологической экспертизы во всех подобных случаях по всей стране, поэтому я разделяю имеющееся у коллег мнение о том, что данный неприемлемый законопроект лоббируется крупными транспортными и строительными бизнесами, близкими к сотрудникам федерального правительства.

В наших коллективных и личных обращениях в Минприроды РФ, в другие ведомства и в рабочую группу «Байкал» мы с коллегами аргументированно изложили неприемлемость предлагаемых законопроектов и изменений, варианты для корректировки этих изменений и обозначили необходимость продления доработки постановления об утверждении Перечня видов деятельности, ограниченных в ЦЭЗ.

Хотя в данном случае часть инициативы по предлагаемым изменениям и финальные решения по ним принимаются на более высоких уровнях, от рабочей группы «Байкал» также зависит многое. В ближайшее время станет ясно, прислушается ли рабочая группа Госдумы «Байкал» к рекомендациям специалистов и мнению общественности, и оправдает ли она гордо носимое имя великого озера.

Но независимо от этого и от дальнейших действий федерального правительства, мы с коллегами по природоохранному сообществу приняли решение, что в этом году рекомендуем ЮНЕСКО придать объекту Всемирного природного наследия «Озеро Байкал» статус «Объект Всемирного природного наследия под угрозой».